Il nuovo codice degli appalti pubblici del 2023 pone l’accento sul principio di risultato, ma sembra non prestare sufficiente attenzione a questioni cruciali di project management, che sono essenziali per garantire una corretta esecuzione degli appalti pubblici nel rispetto dei tempi e dei costi stabiliti.

In breve, il project management è la disciplina che prevede di pianificare, organizzare, eseguire e controllare progetti per raggiungere obiettivi specifici. Coinvolge la gestione delle risorse, dei tempi, dei costi, delle comunicazioni e dei rischi, garantendo che il progetto venga completato con successo e in linea con le aspettative degli stakeholder.

Il nuovo codice sostituisce il concetto di “Responsabile del procedimento” con quello di “Responsabile di progetto”, cercando di allineare la terminologia degli appalti pubblici a quella comunemente utilizzata nel project management. Tuttavia, un semplice cambio di nome non garantisce la volontà di applicazione dei principi del project management auspicati, e per ottenere risultati concreti è fondamentale che il Responsabile di progetto sia dotato di competenze specifiche e abbia una chiara visione delle responsabilità e delle attività da svolgere.

E’ importante rilevare però che il nuovo codice rappresenta un punto di svolta significativo nella gestione degli appalti pubblici. L’enfasi posta sul risultato è un passo avanti rispetto alla precedente normativa, che si concentrava maggiormente su vincoli procedurali, quasi come se in passato fosse più importante l’itinerario di viaggio piuttosto che la definizione della meta ideale da raggiungere.

In generale, quindi, il nuovo codice costituisce un importante progresso nella gestione degli appalti pubblici, ma è essenziale integrare anche con il project management per garantire il successo delle iniziative e massimizzare il valore per i cittadini.

Nel seguito dell’articolo, vengono esaminate alcune problematiche significative, principalmente legate all’assenza di aspetti cruciali del project management nel nuovo codice degli appalti pubblici.

Prima di procedere però, è importante chiarire, per evitare possibili confusioni, che il termine “progetto” nel project management si riferisce all’iniziativa temporanea intrapresa per creare un prodotto, un servizio o un risultato unico. Questo non deve essere confuso con il termine “progetto” inteso come l’insieme dei documenti che descrivono un lavoro o un bene da realizzare; per evitare ambiguità, in quest’ultimo caso utilizzeremo il termine “design dell’opera”.

L’opera pubblica è un progetto che si sviluppa in un contesto altamente regolamentato, caratterizzato dalla presenza di molteplici vincoli normativi che derivano principalmente dall’applicazione del codice appalti.

Il nuovo codice, in linea con le precedenti edizioni, mette in primo piano principalmente le disposizioni di procurement che delineano le modalità di esternalizzazione delle attività essenziali per l’amministrazione al fine di portare a termine il progetto. Tuttavia, mancano indicazioni chiare per la definizione degli obiettivi e per la pianificazione strutturata dei progetti.

Ciò che manca è la previsione delle considerazioni tipiche del piano di project management, un documento formale che stabilisce come il progetto sarà condotto, monitorato e controllato. Nonostante gran parte delle attività del progetto siano esternalizzate su servizi tecnici e lavori acquisiti dal mercato, la gestione del progetto deve comunque essere definita nelle sue componenti dall’amministrazione procedente.

Una questione aggiuntiva legata alla mancata applicazione del project management concerne la definizione preventiva e ad alto livello delle necessità, esigenze, soluzioni e benefici del progetto da avviare. Nonostante l’introduzione del “quadro esigenziale” nell’art. 1 dell’allegato I.7 del nuovo codice, le analisi preliminari e le definizioni sembrano ancora essere affrontate in modo troppo marginale.

È importante ricordare che, in passato, la normativa non prevedeva le valutazioni oggi contenute nel quadro esigenziale, e le definizioni fondamentali per l’avvio del progetto venivano erroneamente inserite nella prima fase di design dell’opera. Questo ha casuato ritardi nelle valutazioni dei presupposti e possibili distorsioni nella definizione degli obiettivi e delle priorità del progetto stesso. Il nuovo codice ha introdotto comunque un significativo miglioramento in questo ambito, stabilendo in modo definitivo e chiaro che il quadro esigenziale (equivalente al business case nel project management) deve essere redatto dalla stazione appaltante prima di ogni approfondimento di design.

Tale disposizione contribuisce a garantire un’impostazione corretta delle basi per lo sviluppo del progetto, permettendo una migliore identificazione degli obiettivi e delle priorità fin dall’inizio.

Sulla scorta di quanto descritto, si ritiene che molti progetti incompiuti del passato siano stati vittime di trascuratezza nella fase di pianificazione iniziale, avviando progetti senza un’adeguata analisi delle reali necessità-benefici e definizioni minime di come il progetto doveva essere gestito. La mancanza di adeguata considerazione delle valutazioni decisive tipiche del piano di project management nella disciplina degli appalti pubblici è evidente, mentre le analisi preventive proprie del business case sono introdotte solo di recente con un’adozione ancora poco convincente dell’analogo quadro esigenziale.

È fondamentale porre rimedio a queste carenze all’avvio del progetto, poiché una corretta impostazione è essenziale per il successo dell’iniziativa. Molte amministrazioni ancora oggi confondono i contenuti dei piani fondamentali con il documento di indirizzo alla progettazione, che in realtà è un capitolato delle prestazioni che il progettista deve svolgere per realizzare al meglio il design dell’opera.

La mancanza di un corrispondente piano di project management nelle opere pubbliche comporta poi altre problematiche:

• Inadeguata gestione dei rischi: la scarsa attenzione alla gestione dei rischi può causare problemi imprevisti durante l’esecuzione dei progetti, con conseguente aumento dei costi, ritardi e possibili fallimenti.
• Responsabilità poco chiare e scarsa comunicazione tra gli stakeholder: senza indicazioni dettagliate sull’assegnazione delle responsabilità e il coinvolgimento degli stakeholder, può essere difficile stabilire chi sia responsabile delle diverse fasi del progetto e come coinvolgere adeguatamente tutte le parti interessate. Questo può causare tensioni, incomprensioni e ritardi nella realizzazione dei progetti.
• Formazione insufficiente del personale: la mancanza di requisiti specifici in termini di formazione e competenze per il personale coinvolto nella gestione dei progetti può portare a errori e inefficienze nella realizzazione dei progetti, con conseguente impatto negativo sulla qualità dei risultati.
• Difficoltà nel monitoraggio delle performance: l’assenza di strumenti e metodologie specifiche per il monitoraggio delle performance rende difficile valutare l’andamento dei progetti e individuare eventuali problemi o aree di miglioramento.

L’analisi fin qui condotta suggerisce la necessità di un “codice dei progetti pubblici” piuttosto che un “codice dei contratti pubblici”. Gli investimenti del Paese sono rappresentati dai progetti e non dai contratti; il contratto è solo una componente, e non sempre decisiva, del progetto stesso.

Un ulteriore concetto fondamentale da esplorare riguarda l’applicazione di approcci adattivi nelle fasi incerte del ciclo di progetto delle opere pubbliche. Le costruzioni, come gli appalti di opere pubbliche, vengono normalmente gestite in modo predittivo grazie alla conoscenza dei processi costruttivi e alla standardizzazione degli stessi, che consente una pianificazione accurata e affidabile. In tale contesto, le modifiche durante l’esecuzione del progetto sono da evitare per prevenire costi aggiuntivi di rilavorazione e fluttuazioni nei costi.

Tuttavia, l’attività di design dell’opera, articolata in due livelli con il nuovo codice, potrebbe trarre vantaggio da una gestione adattiva, particolarmente utile in situazioni contraddistinte da incertezza, sia che questa venga effettuata internamente che all’esterno.

La gestione adattiva offre flessibilità e capacità di affrontare sfide emergenti durante l’implementazione. I progetti adattivi sono spesso impiegati quando non è possibile prevedere con precisione tutte le variabili che potrebbero influenzare il progetto in tutte le sue alternative e correlazioni. Questo tipo di approccio include un ciclo di feedback continuo per identificare opportunità di miglioramento e aggiustamenti necessari per raggiungere gli obiettivi prefissati, rendendo, in questo caso, benvenute le modifiche.

In questo senso, lo sviluppo del design dell’opera dovrebbe essere gestito in maniera adattiva, evitando stime a priori o soluzioni tecniche premature, quando il livello di conoscenza non lo consente e il coinvolgimento degli stakeholder è fondamentale. Un metodo adattivo consiste nell’effettuare una serie di iterazioni di confronto tra gli stakeholder, in modo tale da minimizzare il rischio di dover rielaborare il design dell’opera a seguito di dinieghi tardivi durante il processo di approvazione da parte di terzi.

Pertanto, si potrebbe introdurre un metodo combinato: predittivo per l’intero ciclo di progetto, ma adattivo esclusivamente nella fase di elaborazione e approvazione del design dell’opera.

In conclusione, un’efficace integrazione del principio di risultato con il project management può contribuire notevolmente al successo dei progetti di opere pubbliche, ottimizzando la gestione delle risorse, riducendo i rischi e migliorando la comunicazione tra gli stakeholder.

Al fine di garantire che il principio di risultato e le metodologie di project management vengano efficacemente applicate, occorre un investimento nella formazione del personale coinvolto e nella condivisione delle conoscenze, delle competenze e delle migliori pratiche nel settore degli appalti pubblici.

Si auspica poi che, nelle future revisioni del codice, si ponga maggiore enfasi sull’importanza del project management, riducendo l’attenzione eccessiva sul procurement. Questo cambiamento di prospettiva potrebbe contribuire a spostare l’attenzione dalla burocrazia ai risultati concreti, migliorando l’efficienza e l’efficacia nella realizzazione delle opere pubbliche.