Da Appalti&Contratti del 04/02/2022, articolo di Paolo Capriotti

Per il rispetto dei tempi di attuazione degli investimenti del PNRR sembra essersi puntato tutto sull’appalto integrato di lavori e servizi tecnici da affidarsi sulla base del progetto di fattibilità. Ma tale sistema quanto è risolutivo in termini di accelerazione di attuazione?

Ci siamo già occupati della nuova modalità di gara per il particolare vantaggio che ha di ridurre il rischio di modifica tardiva dei progetto grazie all’acquisizione preventiva dei pareri già in fase di progettazione del progetto di fattibilità posto a base di gara (vedi l’articolo “Appalti & Contratti – Anticipare la condivisione delle alternative progettuali per evitare modifiche tardive del progetto dell’opera pubblica”).

Sotto questo punto di vista, del tutto innovativo, il sistema ha un positivo e decisivo effetto benefico poiché stimola quella riflessione in sede progettuale da parte degli stakeholder che dovrebbe creare quella contrazione dei tempi della fase che maggiormente grava nel ciclo della commessa dell’opera pubblica, quella della pianificazione.

Si consideri che, una delle cause di ritardo più frequente delle opere che in certi casi sfocia addirittura nell’incompiuta, sia proprio questo tipo di problematica, a dircelo sono i dossier dei commissari alle opere pubbliche e il catasto delle opere incompiute.

Per proseguire l’approfondimento sulle opportunità e minacce della modalità di gara introdotta dall’art. 48 della Legge, 29 luglio 2021, n. 108 si deve in primo luogo comprendere quali sono le gradazioni plausibili nelle due distinte tipologie di affidamento.

La disposizione prevede che:

“(…) L’affidamento avviene mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta ovvero, in alternativa, mediante offerte aventi a oggetto la realizzazione del progetto definitivo, del progetto esecutivo e il prezzo. In entrambi i casi, l’offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione definitiva, per la progettazione esecutiva e per l’esecuzione dei lavori. In ogni caso, alla conferenza di servizi indetta ai fini dell’approvazione del progetto definitivo partecipa anche l’affidatario dell’appalto, che provvede, ove necessario, ad adeguare il progetto alle eventuali prescrizioni susseguenti ai pareri resi in sede di conferenza di servizi. A tal fine, entro cinque giorni dall’aggiudicazione ovvero dalla presentazione del progetto definitivo da parte dell’affidatario, qualora lo stesso non sia stato acquisito in sede di gara, il responsabile unico del procedimento avvia le procedure per l’acquisizione dei pareri e degli atti di assenso necessari per l’approvazione del progetto.”

Sussistono in sostanza due possibili procedure per l’amministrazione, che può alternativamente:

  • chiedere al partecipante di presentare il progetto definitivo in gara, ponendo lo stesso a base dell’offerta insieme all’offerta economica relativa alle prestazioni da svolgere da intendersi quali lavori e servizi tecnici;
  • porre a base di gara aspetti di qualità e prezzo delle stesse prestazioni, non richiedendo lo sviluppo del progetto definitivo in sede di gara.

La differenza dei due sistemi è macroscopica: nella prima modalità l’operatore economico opportunamente qualificato nei lavori e servizi tecnici, dovrà predisporre un progetto definitivo in sede di offerta aggravando pesantemente la partecipazione dello stesso e i lavori della commissione giudicatrice, nella seconda il progetto definitivo sarà sviluppato esclusivamente dall’aggiudicatario in una fase seguente alla selezione.

La prima tipologia svilisce l’utilità stessa del sistema che chiaramente punta a raggiungere l’aggiudicazione della gara nel più breve tempo possibile, chiedendo un progetto definitivo a base di gara si procrastina significativamente il momento di aggiudicazione della procedura poiché occorre concedere un tempo congruo per la redazione dei progetti da parte degli operatori e un tempo idoneo alle commissioni per valutare le offerte presentate che avranno una certa consistenza di contenuti.

Chiedere poi un progetto definitivo su scommessa dell’appaltatore è poi anacronistico in un momento in cui le imprese sono mal disposte ad investire tempo su sfide così onerose e dove il rischio di gara deserta resta perciò veramente molto alto.

Per venire alla seconda tipologia, che è evidentemente lo strumento più adatto ad anticipare l’aggiudicazione dell’appalto, vien da chiedersi quale sarà lo scotto da pagare sulla vita del contratto d’appalto in considerazione di una evidente sommarietà della definizione dell’oggetto da realizzare.

Il progetto di fattibilità, come noto, non prevede nemmeno una computazione economica di dettaglio, di talché si affiderà l’appalto di un oggetto di cui non si conosce né il design né il costo dell’opera.

Per questo motivo gli appalti affidati avranno grandi fluttuazioni di costo, non perché l’operatore cercherà soluzioni più speculative ma semplicemente perché la stima di base è debolmente fondata, per questo motivo deve gestirsi tale variabilità.

In primo luogo sarà necessario quindi definire che le fluttuazioni non dovranno essere considerate innovazioni del contratto anche se consistenti, sembra mancare tale passaggio normativo, e dovranno essere garantiti degli appositi accantonamenti per poter fronteggiare le contingenze che senz’altro sopraggiungeranno.

Sulla possibilità che l’appaltatore proponga poi dei progetti troppo scadenti o troppo sfarzosi si ritiene che l’offerta in gara debba necessariamente tracciare la metodologia di approccio al progetto e definire le caratteristiche fondamentali dell’oggetto così limitando la liberta di scelta dell’appaltatore e indirizzando ab origine su tipologie soddisfacenti per l’amministrazione.

Non pare invece essere determinante il rischio legato al fatto che l’appaltatore possa proporre soluzioni progettuali troppo speculative, essendo lo stesso rischio mitigato dall’impiego di prezzari condivisi e dati dimensionali concordati.

La nuova modalità di gara è utile a bruciare la milestone dell’affidamento dell’appalto e a ridurre rischi da ripensamenti tardivi sul progetto, ma sembra amplificare molta incertezza nella fase di progettazione dei lavori per cui si prevedono lungaggini e dispute derivanti l’affidamento su una base totalmente incerta.

Si appalteranno lavori e servizi tecnici con estrema rapidità ma si creerà la condizione per cui una buona parte di queste gare possa andare deserta e tante avranno difficoltà a decollare.