Bando-tipo balneare: dopo un anno e mezzo di rinvii, non ci siamo ancora

Un anno e mezzo di rinvii, un parere critico del Consiglio di Stato e un confronto tra Ministero, Regioni e Commissione europea ancora aperto. Ecco cosa prevede la bozza del bando-tipo sulle concessioni balneari, e dove secondo noi potrebbe essere migliorata.

Il decreto-legge 131/2024 fissa la scadenza delle concessioni al 30 settembre 2027 e impone di bandire le gare entro giugno 2027. Il decreto sui criteri dell’indennizzo, atteso per marzo 2025, non arriva nei tempi. A luglio 2025 il Consiglio di Stato solleva rilievi sullo schema ministeriale, e la Commissione europea esprime alcuni dubbi di compatibilità con il diritto UE. Solo a marzo 2026 il decreto-legge 32/2026 apre la strada al bando-tipo, e la bozza arriva — mentre proprio in questi giorni è aperto a Roma il confronto tecnico che dovrà portare alla versione definitiva.

Dopo un percorso così lungo, ci si aspettava un testo capace di offrire fin da subito il dettaglio operativo necessario. In parte è così, in parte no: buona parte della bozza ripropone la legge 118/2022 con parole diverse, e in un paio di punti introduce soluzioni che meriterebbero un aggancio più chiaro nella norma primaria. Colpisce, inoltre, che alcuni aspetti legati al concessionario uscente ricevano molta attenzione, mentre altri nodi più operativi — quelli che servirebbero soprattutto agli enti concedenti per bandire con sicurezza — restino meno definiti.

Otto aspetti su cui varrebbe la pena tornare

1. Manca un perimetro chiaro di intervento per ogni lotto. La bozza non chiede all’ente di specificare, lotto per lotto, se prevede manutenzione dell’esistente, sostituzione o nuova costruzione — una scelta che finisce per essere presa dal concorrente in sede di offerta, più che dall’ente. È un po’ come valutare proposte migliorative senza un progetto di riferimento: senza un perimetro comune — anche sugli standard minimi di gestione, non solo sugli investimenti — le offerte diventano difficili da confrontare tra loro in modo davvero equo.
2. L’offerta economica resta un meccanismo complesso da seguire. La legge lega il punteggio al rialzo sull’indennizzo dovuto al concessionario uscente — un criterio su cui il Consiglio di Stato, nel parere n. 750/2025, ha espresso perplessità, notando che è singolare immaginare un concessionario uscente che, partecipando alla gara per il rinnovo, finisca per offrire un indennizzo a se stesso. La bozza non interviene su questo (comprensibilmente, non essendo la legge), ma affianca “per comprovate esigenze” il canone come base alternativa, senza un aggancio esplicito nella legge 118/2022. Resta poi da chiarire a chi vada l’eventuale rialzo sul canone, e i tetti di ponderazione tra offerta economica e tecnica sono percentuali incrociate non semplici da tradurre in un numero concreto — un intervallo diretto, come si usa in molte gare pubbliche, renderebbe tutto più immediato.
3. Manca la verifica del piano economico-finanziario. Negli appalti pubblici, prima di assegnare punteggio, la commissione verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano — un controllo che la giurisprudenza (TAR Sardegna, Cagliari, sentenza 4 novembre 2025, n. 972) definisce autonomo e preventivo, distinto dalla verifica di congruità dell’offerta, che guarda invece alla realisticità del valore proposto in gara. Nella bozza mancano entrambi questi passaggi: non ci sono soglie, parametri di riferimento, né una conseguenza esplicita se il piano si rivela, nel tempo, poco sostenibile — si scopre solo quando il concessionario, a gestione avviata, fatica a sostenerlo.
4. Le concessioni con opere rilevanti meriterebbero una disciplina propria. Quando la concessione comporta demolizioni e ricostruzioni importanti, si avvicina nella sostanza a un affidamento di lavori pubblici — con esigenze di progettazione, verifica e qualificazione dell’esecutore che la bozza non affronta. Un modulo aggiuntivo, attivabile solo sopra una certa soglia dimensionale, colmerebbe il vuoto senza appesantire le concessioni più semplici.
5. Manca una disciplina su subconcessione e subappalto. Il bando-tipo si concentra sul subentro a fine concessione, ma non dice nulla sulla possibilità di subconcedere porzioni dell’area affidata a terzi (un chiosco, un servizio sportivo distinto dalla gestione principale) o di subappaltare singole attività. È un aspetto che riguarda da vicino l’accesso al settore per le microimprese, che spesso trovano proprio in queste forme la via più realistica per entrare nel mercato — un obiettivo che la stessa legge 118/2022 dichiara di voler perseguire.
6. Le clausole di esclusione speciali potrebbero essere ricondotte a un quadro già esistente. La bozza introduce, come previsioni autonome, cause di esclusione legate all’occupazione abusiva del demanio o alla mancata emersione del lavoro irregolare — con un limite temporale di due anni per l’una e nessun limite per l’altra. Queste condotte potrebbero però rientrare nel grave illecito professionale già disciplinato dall’art. 95 del Codice dei contratti pubblici, che offre criteri di gravità e proporzionalità legati al tempo trascorso: ricondurle lì avrebbe garantito maggiore uniformità applicativa tra un ente e l’altro.
7. La premialità sui beni mobili pesa forse più di quanto dovrebbe. Il criterio (15 punti su 100, quanto l’intera tutela ambientale) premia chi si impegna ad acquistare gli arredi del concessionario uscente, ed è collocato tra i criteri ambientali. L’argomento ambientale, però, si può discutere: se i beni sono riutilizzabili, esiste già un mercato dell’usato a cui rivolgersi, senza che la vendita debba necessariamente avvenire con il nuovo concessionario. Con un peso così alto, il criterio rischia di condizionare le scelte progettuali di chi si aggiudica la concessione più di quanto forse era nelle intenzioni.
8. Serve chiarire se i criteri premiali guardano al concessionario o al gestore effettivo. La legge — e la bozza lo conferma — riconosce punteggi a chi dimostra un’esperienza pregressa analoga, quale garanzia di conoscenza del settore, e a chi ha tratto dalla concessione la prevalente fonte di reddito. In entrambi i casi resta da chiarire un aspetto tutt’altro che marginale: questi requisiti vanno riferiti al concessionario formale — chi detiene il titolo — o al gestore effettivo, cioè a chi ha realmente operato l’attività, magari appoggiandosi a un soggetto terzo per la gestione quotidiana? Un concessionario che non ha mai gestito direttamente lo stabilimento non ha, di fatto, l’esperienza né il legame di reddito che il criterio intende premiare; un gestore che ha operato per anni, ma non è mai stato titolare formale, potrebbe restare escluso da un riconoscimento che gli spetterebbe nella sostanza. Senza una precisazione esplicita, il criterio rischia di essere interpretato in senso puramente formale, tradendo la finalità per cui è stato pensato.

Un pregio da segnalare, e una piccola incoerenza

Va detto: sul contrasto al cumulo delle concessioni la bozza è ben congegnata, ed è probabilmente il capitolo meglio riuscito dell’intero testo. Non si limita a un tetto numerico sui lotti assegnabili al singolo operatore, ma costruisce un impianto a più livelli: limiti alla partecipazione (chi supera la soglia è escluso dalla gara per l’eccedenza), limiti all’aggiudicazione (chi supera la soglia dopo l’aggiudicazione decade dall’eccedenza), penalità di punteggio anche sotto soglia, ed estensione dei controlli a raggruppamenti temporanei e società controllate, controllanti e collegate — proprio per evitare che il divieto venga aggirato facendo partecipare un soggetto giuridico diverso ma riconducibile allo stesso centro decisionale.

C’è però un elemento che si concilia poco con questa impostazione: un criterio premia gli alberghi di prossimità solo se già titolari di un’altra concessione demaniale, finendo per valorizzare proprio il possesso di un’ulteriore concessione più che la semplice prossimità funzionale. Se l’obiettivo è premiare l’integrazione tra servizi ricettivi e balneari, dovrebbe bastare la contiguità territoriale in sé — indipendentemente dal fatto che l’operatore possieda già un’altra concessione. Così com’è scritto, il criterio rischia di remunerare, con punteggi anche significativi, proprio la concentrazione che il resto dell’impianto lavora per scoraggiare.

Qualche aspetto ancora aperto sulla fase esecutiva

Al di là dei punti principali, alcuni aspetti procedurali restano da definire — non decisivi singolarmente, ma rilevanti nell’insieme per una concessione che dura fino a vent’anni. Manca una scansione dei tempi effettivi della procedura (valutazione, controllo requisiti, presa in carico dell’area); non è chiarito come e quando si verificano le autocertificazioni, né quando ricorrere al soccorso istruttorio. Non ci sono limiti espliciti alle modifiche concessorie in corso d’opera — cosa può cambiare rispetto a quanto offerto in gara, e con quale procedura — né una distinzione tra le diverse cause di risoluzione contrattuale (inadempimento, sopravvenienze, recesso) e le relative conseguenze. Non è previsto, inoltre, il subentro del secondo classificato in caso di risoluzione anticipata — che potrebbe essere utile in questa fase di prima applicazione, quando alcuni aggiudicatari potrebbero incontrare difficoltà gestionali pur avendo avuto tutti i requisiti in regola in gara. I controlli in fase esecutiva restano ancorati alla sola verifica biennale, senza margini per una rendicontazione più frequente o per forme di digitalizzazione del rapporto concessorio, e non ci sono requisiti di copertura assicurativa obbligatoria.

Uno spunto per la versione definitiva

Molti dei problemi indicati si potrebbero risolvere con un approccio semplice: appoggiarsi agli schemi già collaudati della disciplina degli appalti pubblici e delle concessioni ordinarie — dalla verifica del PEF alle clausole sui servizi analoghi, dalle cause di esclusione ai criteri di ponderazione — limitandosi a scrivere ex novo le sole eccezioni davvero giustificate dalla specificità del settore balneare: l’indennizzo, il canone, i criteri ambientali e sociali propri della costa. Un contributo dell’ANAC, che negli appalti pubblici ha maturato una lunga esperienza nella costruzione di bandi-tipo dettagliati e immediatamente operativi, potrebbe essere prezioso su questo fronte, aiutando a distinguere con precisione cosa riprendere di peso dagli schemi collaudati e cosa, invece, richiede davvero una disciplina autonoma.

Va anche detto, a onor del vero, che il compito non era semplice: si tratta di una materia nuova, trasversale a discipline diverse — diritto demaniale, contratti pubblici, urbanistica, diritto del lavoro — spesso in tensione tra loro. Comprendere questa difficoltà aiuta a leggere con equilibrio un risultato che, comunque, lascia ancora spazio a miglioramenti significativi prima di arrivare alla versione definitiva.

Nel frattempo, con la scadenza di giugno 2027 che si avvicina e i tempi della versione definitiva ancora incerti, gli enti concedenti possono già muoversi sui punti fermi disponibili: i principi della legge 118/2022 e del Codice della navigazione, le buone pratiche dei Comuni che hanno già bandito in autonomia, e l’analogia con gli appalti pubblici, che su molti di questi nodi offre soluzioni già collaudate. Attendere passivamente un bando-tipo che potrebbe arrivare in ritardo, senza garanzia di un maggiore dettaglio, potrebbe non essere la scelta più prudente.

Arch. Paolo Capriotti

13/07/2026