Dal mensile Appalti&Contratti (fascicolo 7/8)
Nelle gare da aggiudicarsi con il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa si possono riscontrare due grandi problematiche ricorrenti e attuali ispirate da un’irragionevole inattitudine a fissare obiettivi di salvaguardia della commessa da parte delle stazioni appaltanti.
Le due problematiche riguardano:
– la mancata effettiva valorizzazione della qualità nell’offerta tecnica che spesso viene ricondotta ad aspetti solo costo,
– il manifestarsi di gravi interferenze al progetto esecutivo quando i criteri e aspetti posti a base di gara richiedono una variazione della consistenza progettuale.
La prima questione accade perché l’offerta tecnica viene spesso tradotta in una lista della spesa, lavorazioni che spesso non sono inserite in progetto che l’impresa partecipante alla procedura concorsuale deve proporre per ingraziarsi il giudizio della commissione, tramutando di fatto l’offerta in una proposta che di qualitativo ha veramente poco.
Non sono rari, infatti, i bandi di gara che riportano espressamente quali regalie l’amministrazione voglia e gradisca di più rispetto ad altre, questo a ben rilevare che molte amministrazioni non hanno compreso quali aspetti dovrebbero essere presi in considerazione nella gara e anziché stimolare il confronto qualitativo lo appiattiscono non creando nemmeno l’occasione al più bravo di emergere.
Vincolando l’offerta in questo modo non si può che dar vigore assoluto all’aspetto prezzo con riconduzione ad una gara al massimo ribasso per la combinazione di solo aspetti di costo (sconto e regalie).
In questo modo si favorisce lo sbilanciamento dell’equilibrio economico generando i presupposti per un’offerta in perdita che come noto: stimola varianti, contenziosi, incompiute, riduzione sicurezza, impiego di materiali scadenti.
Un cigno nero per la pubblica amministrazione che il più delle volte non comprende l’infausta situazione in cui si va a cacciare, pensando di fare di più risparmiando non farà l’opera.
L’altro grave problema, come si diceva, riguarda la manomissione che la stazione appaltante promuove in sede di selezione, siano esse migliorie o varianti consentite, cambia poco, l’estensore della disciplina di gara con la pretesa di poche pagine di proposta chiede agli operatori economici di stravolgere un progetto che ha avuto una gestazione di anni: valutazione costi benefici di tutte le opportunità progettuali, quattro cinque fasi progettuali per mettere a fuoco ogni dettaglio costruttivo, pareri su nulla osta di enti sovraordinati, verifiche e validazioni.
Si rinnega così quanto fatto e si richiede all’impresa, che spesso manco ha un ufficio tecnico proprio, di aggiustare in pochi giorni e poche pagine di relazione un progetto complesso che traduce un’infinità di valutazioni che l’operatore economico non può lontanamente conoscere e supporre.
In tal modo, oltre a creare una dirompente distorsione nei contenuti del progetto difficilmente calibrabile in poche pagine di proposta tecnica, si rinnega il percorso fatto inficiando il raggiungimento degli obiettivi prefissati dalla pubblica amministrazione, ci si carica così di rischi ingenti derivanti l’accettazione di una modifica al progetto frettolosa e decontestualizzata dall’iter approvativo.
Si ritiene che i rimedi alle problematiche descritte ci siano.
In primo luogo, al fine di evitare ribassi selvaggi, e tutte le problematiche connesse, così come definire la giusta precedenza agli aspetti qualitativi, le pubbliche amministrazioni potrebbero impiegare selezioni in qualità/prezzo dove il fattore costo è fisso, l’art. 95 comma 7 del Codice rende possibile questa ipotesi
“ L’elemento relativo al costo, anche nei casi di cui alle disposizioni richiamate al comma 2, può assumere la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi.”
Tale possibilità è inserita anche nel regolamento al Codice, nella bozza di Maggio, che prevede un meccanismo di tal genere per le gare sui servizi tecnici di ingegneria e architettura con offerta economicamente più vantaggiosa, art. 268:
“1) ribasso percentuale unico, definito con le modalità previste dall’articolo 264, comma 3, in misura comunque non superiore alla percentuale che deve essere fissata nel bando in relazione alla tipologia dell’intervento;”
E’ molto interessante la visione di questa disposizione che ci auguriamo venga inserita nel regolamento in formazione come possibilità anche per le altre tipologia di commessa, del resto la stazione appaltante può sapere quale è il costo minimo per realizzare un’opera, è giusto perciò fissarlo in gara lasciando libertà agli operatori economici di esprimersi al meglio sui criteri qualitativi.
In questo modo potremmo poi presidiare in gran parte il mantenimento dell’utile dell’aggiudicatario garantendo quell’equilibrio economico che deve essere prerogativa della stazione appaltante in quanto garanzia della corretta esecuzione dell’opera pubblica anche in rapporto a varianti e contenzioso.
Dovremmo poi comprendere che per i criteri deve essere evitata la modifica del progetto intesa come variazione della consistenza dello stesso (quantitativa e qualitativa) poiché tale atteggiamento può stravolgere l’assetto progettuale creando degli scoordinamenti che possono minare la regolare esecuzione del contratto: lacune dove l’impresa si insinua per un contenzioso, errori progettuali, necessità di effettuare varianti per calibrare le modifiche sommarie proposte in gara.
Per quanto descritto si ritiene che migliorie e varianti progettuali dovrebbero essere limitate dalla stazione appaltante. Perché stravolgere un progetto che ha avuto un iter lungo e partecipato? L’impresa in quindici giorni troverà delle soluzioni migliori del progettista? Difficile da credere.
Una vera assurdità poi quella delle varianti, se l’amministrazione per definire un progetto deve valutare i costi e benefici delle soluzioni attuabili perché consentire una variante ancor prima di avviare i lavori, l’unico motivo potrebbe essere quello di aver riconosciuto un progetto carente o non centrato con responsabilità della stessa stazione appaltante.
Da qui un ulteriore problema nel problema, spesso le amministrazione sfruttano le varianti progettuali poste a base di gara nella valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per aggiustare progetti sbagliati, in questo caso il fallimento dell’operazione è assicurato perché si amplifica ulteriormente l’incertezza: su una base progettuale debole si pretende una correzione fondamentale dell’ultim’ora da parte del soggetto meno deputato a farlo.
In tal caso i partecipanti alla gara ammalieranno l’amministrazione con una proposta apparentemente risolutiva ma si guarderanno dal correggere gli errori o riempire le lacune preservandosi in fase di esecuzione di tirar fuori la svista progettuale per battere cassa con un contenzioso su errore progettuale .
Secondo chi scrive le offerte tecniche dovrebbe guardare l’operatore economico e non la variazione seppur minima del progetto, troppo rischioso in termini di concreta fattibilità accettare una modifica approvata da una commissione nella fretta di una seduta di gara e su proposta di un soggetto che potrebbe non essere in totale buona fede.
Non è raro che gli operatori economici, quando a criterio dell’offerta tecnica ci sono modifiche al progetto, offrano una soluzione parziale, priva di alcune lavorazioni accessorie, predisponendosi le basi per la futura richiesta di riconoscimento di maggiori oneri.
Piuttosto sarebbe meglio chiedere al partecipante di dimostrare valori reputazionali, l’essersi confrontato con tematiche di analoga complessità, il possesso di personale qualificato, essere dotati di sistemi di gestione certificati, proporre un programma di lavoro, esprimere la capacità di gestire particolari problematiche, l’essere capace di migliorare le condizioni di sicurezza.
Se poi si ritenesse che per il progetto esecutivo possa essere utile il coinvolgimento dell’impresa per soluzioni tecniche di dettaglio si potrebbe porre a gara il progetto definitivo, come se nel caso non fossimo convinti di conoscere tutte le alternative progettuali potremmo impiegare il dialogo competitivo, ma è chiaro che situazioni di questo genere non possono essere affrontate con una variante sul progetto esecutivo posto a base di gara da mettere a punteggio.
Si ritiene che il prezzo fisso e la definizione di criteri qualitativi che non modificano il progetto debbano essere attentamente valutati dalle stazioni appaltanti in quanto possono dare maggiori certezze alla buon riuscita dell’esecuzione dell’opera pubblica.
26/06/2020
Arch. Paolo Capriotti
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