Il valore dell’appalto è dato di sintesi del progetto, esso determina tutta l’ossatura della disciplina di gara: quale gara effettuare, che tipologia di selezione svolgere, quale livello di pubblicità, quali requisiti tecnico-economici organizzativi applicare.

Il D.Lgs. 50/2016 all’art. 35, comma 4, si occupa di tale aspetto e indica come deve essere effettuato il calcolo del valore stimato di un appalto: la stima è basata sull’importo totale pagabile, al netto dell’IVA, ed è valutata dalla stazione appaltante tenendo conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuale opzione o rinnovo del contratto esplicitamente stabilita nei documenti di gara.

Per opzione e rinnovi si intendono quelle possibilità previste in bando che consentono un’eventuale estensione futura del contratto d’appalto, senza perciò far ricadere la modifica nell’ambito di varianti in corso d’opera, come ad esempio l’opzione di ripetizione di lavoro analogo per il proseguimento della costruzione di una parte di strada a reperimento di ulteriori finanziamenti.

Alla base del valore posto a base di gara c’è ovviamente la stima dei lavori da realizzarsi, tale operazione è da anni al centro del dibattito sugli appalti pubblici di lavori per una problematica legata alla corretta applicazione di prezzi base idonei ad esprimere il livello medio del mercato.

Se da una parte gli operatori economici pretendono l’utilizzo di prezzi remunerativi da porsi a base della stima, spesso le stazioni appaltanti applicano prezzi fuori mercato anche sfruttando espedienti discutibili quali: l’imposizione preventiva di un ribasso a base di computo oppure l’impiego di prezzi datati o non aggiornati alle reali condizioni di mercato o in fine l’applicazione di nuovi prezzi con analisi scollate dai costi reali nel momento storico.

Ovviamente l’applicazione di prezzi ridotti da parte delle stazioni appaltanti è il rimedio ad una cronica mancanza di budget iniziale derivante un eccesso di ottimismo di chi pianifica o un desiderio di magnificenza insostenibile di chi amministra.

Secondo l’art. 23 comma 16 del D. Lgs. 50/2016 “Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente ma questo per prassi non avviene regolarmente.

Ad aiutare le stazioni appaltanti in questa sforbiciata di spesa ingiustificata, atta a rientrare negli impegni prefissati, c’è la giurisprudenza che in più occasioni ha suggerito che i prezzari regionali, così come i decreti parametri per i servizi tecnici, sono dei prezzi di riferimento che possono tuttavia essere derogati dietro opportuna motivazione.

Le motivazioni per poter derogare ai prezzari debbono tuttavia essere rigorose e fondate, ricordiamo per questo che restano censurabili tutti quegli atteggiamenti imperativi delle stazioni appaltanti volti a ridurre in maniera ingiustificata l’importo stimato dell’appalto.

Evidenziamo che dal punto di vista della sostanza imporre a base di gara un prezzo non remunerativo crea due problematiche: da una parte si verifica un restringimento della platea dei concorrenti, chi non può ribassare oltre l’imposto non potrà partecipare, c’è poi il rischio esponenziale per la stazione appaltante che si aggiudichi ad un operatore con offerta in perdita, questo per l’induzione in errore di chi quota le spese e il ribasso da proporre per l’operatore economico.

La stazione appaltante che ha occultato  l’ammanco dei costi nella sua contabilità è  ignara del fatto che molti operatori economici del mercato, fidandosi del suo operato, seguiranno le statistiche medie di aggiudicazione, ecco allora che se l’appalto in OG1 viene canonicamente aggiudicato introno al 27% l’operatore cercherà con il massimo degli sforzi di posizionarsi in prossimità di tale soglia trascurando magari che la stima dei lavori è già abbattuta del 10% grazie agli espedienti sopra richiamati.

Sappiamo bene che molti operatori economici per ragioni di tempo ma anche per fiducia delle istituzioni non compiono una quotazione totale dei prezzi per produrre l’offerta ed ecco quindi che la stazione appaltante può con il suo fare indurre in errore l’operatore economico, con tutte le responsabilità precontrattuali del caso.

Facile comprendere che i problemi sono dietro l’angolo, l’operatore economico aggiudicatario cercherà di riallineare il proprio utile forte dell’inganno più o meno evidente che la stazione appaltante ha predisposto, si finirà perciò o a contenzioso o  varianti e in ogni caso alla realizzazione di qualcosa di scadente.

Proprio per evitare queste problematiche alcune Regioni stanno legiferando in maniera stringente obbligando le stazioni appaltanti ad applicare pedissequamente i prezzari regionali, senza possibilità di deroghe ed eccezioni.

Suggeriamo alle stazioni appaltanti altre soluzioni, più eque e corrette, per poter far fronte all’ammanco di budget mediante il riutilizzo delle economie di gara che sono: delle migliorie da porre a base di gara (non opere integrative ma solo migliorie a lavorazioni già previste), la ripetizione di lavori analoghi, o l’opzione al contratto, tutti sistemi utili al reimpiego sostenibile delle economie di gara, senza forzature e stratagemmi ingannevoli.

Vediamo alcuni spunti dalla Giurisprudenza, TAR Sardegna, 16 Agosto 2011, n. 895, “In definitiva, l’obbligo di assicurare nei pubblici incanti l’effettivo adeguamento dei prezziari ai valori di mercato correnti non è un mero elemento di legittimità della procedura, ma è una sostanziale condizione di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa che trae fondamento dall’art. 97 Cost., in quanto essa attiene a principi di ordine generale. L’istituto dell’adeguamento dei prezziari delle opere pubbliche è, difatti, rivolto a tutelare interessi pubblici generali, quali le condizioni di serietà dell’offerta nel sistema degli appalti pubblici e la connessa tutela di una sana concorrenza del mercato. Nel settore dei pubblici appalti, dunque, i prezziari, strumenti di riferimento per le opere pubbliche, devono essere aggiornati con procedure amministrative tipiche, ossia specifiche, non surrogabili in via di fatto con analisi di mercato non rese nelle pubbliche forme: l’aggiornamento dei prezzari è procedimentalizzato perché serve a rendere di pubblica fede e conoscibile da parte della generalità dei terzi e del mercato che l’Amministrazione appaltante ha utilizzato per la base d’asta valori competitivi, ciò allo scopo di consentire la massima partecipazione possibile alla procedura di gara e di tutelare l’affidamento delle imprese alla serietà della proposta al pubblico di progetto e di contratto che la base d’asta implica (T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 01 ottobre 2009 , n. 5130). L’obbligo di porre a base di gara valori economici coerenti con l’attuale andamento del mercato trova la sua ragione nella necessità di evitare carenze di effettività delle offerte e di efficacia dell’azione della pubblica amministrazione, oltre che sensibili alterazioni della concorrenza tra le imprese. Una Amministrazione che non si adegua a tali regole penalizza soprattutto le imprese più competitive e virtuose, perché esse sopportano maggiori oneri per l’adeguamento dei costi del lavoro, per l’investimento, per la formazione, per la sicurezza.”

Ricordiamo in fine della prossima uscita della riedizione del VADEMECUM DELL’UFFICIO GARE DEI LAVORI PUBBLICI con aggiornamento al decreto semplificazioni e ampliato di alcune parti salienti.

E’ tutto.

19/09/2020

Arch. Paolo Capriotti

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