Concessioni balneari, indennizzi senza decreto: la decisione è rimessa agli enti concedenti

Da un articolo di Paolo Capriotti per Appalti&Contratti rivista on line di Maggioli _ 08/01/2026

A oltre un anno dall’entrata in vigore del nuovo quadro normativo sulle gare per le concessioni demaniali marittime, il decreto attuativo sugli indennizzi continua a non essere emanato. Un’assenza rilevante, perché l’indennizzo rappresenta uno snodo centrale nella transizione tra vecchi e nuovi affidamenti, soprattutto per garantire la reale contendibilità delle procedure.

Nel corso del 2025, alcuni tentativi di intervento in sede di legge di bilancio avevano lasciato intendere l’imminente definizione di criteri più puntuali. Anche queste ipotesi, però, non hanno avuto seguito. La riforma procede, ma uno dei suoi passaggi più delicati resta privo di indicazioni operative uniformi.

La ragione dell’attesa non è solo tecnica. Nel dibattito istituzionale è emersa più volte la volontà del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di individuare soluzioni in grado di attenuare l’impatto della riforma sui concessionari uscenti, attraverso meccanismi compensativi ampi e, in alcuni casi, particolarmente favorevoli. In altri termini, si è cercato di rendere meno traumatico il passaggio.

C’è però un punto che va chiarito senza ambiguità, e i ritardi stessi del decreto lo confermano: queste soluzioni non paiono giuridicamente praticabili. Qualsiasi ipotesi che, sotto la veste di indennizzo o di equo compenso, finisca per garantire rendite, continuità economica o vantaggi selettivi ai concessionari uscenti si scontra con limiti evidenti, derivanti sia dalla normativa nazionale sia dal diritto dell’Unione europea.

L’indennizzo può compensare investimenti legittimi e non ammortizzati. Non può trasformarsi in uno strumento di protezione del mercato esistente né in una barriera economica all’ingresso di nuovi operatori. È su questo nodo che il livello centrale fatica a trovare una sintesi, perché lo spazio di manovra è, nei fatti, inesistente.

L’attesa degli enti e i suoi effetti

In questo scenario, molte amministrazioni hanno scelto di attendere, ritenendo che senza criteri nazionali definitivi non sia possibile assumere decisioni. È una posizione comprensibile sul piano prudenziale, ma che non trova fondamento nel quadro normativo vigente (Legge n. 118/2022, art. 4, comma 9, ultimo periodo) e che, soprattutto, produce un effetto paralizzante.

La legge non subordina l’avvio delle gare o delle attività istruttorie all’emanazione del decreto. Al contrario, lascia agli enti concedenti la responsabilità di governare la transizione, esercitando una discrezionalità tecnica motivata. Continuare a rinviare significa, di fatto, trasferire su un atto futuro – che potrebbe non arrivare mai nella forma attesa – una responsabilità che è già oggi in capo alle amministrazioni.

Indennizzo ed equo compenso: due piani da non confondere

La normativa distingue due livelli che nel dibattito pubblico vengono spesso sovrapposti: da un lato l’indennizzo per gli investimenti non ammortizzati, dall’altro il riferimento a un possibile equo compenso.

È quest’ultimo a generare le maggiori ambiguità. Se sganciato dagli investimenti effettivamente realizzati e dalla loro residua utilità, l’equo compenso rischia di diventare una voce indeterminata, priva di un ancoraggio oggettivo. Alcune prassi, come il riferimento a fatturati recenti, mostrano tutta la fragilità di questo approccio, che sposta l’attenzione dagli investimenti ai ricavi e altera la contendibilità delle gare.

Il punto fermo resta uno: la tutela riconosciuta dal legislatore è finalizzata a compensare investimenti documentati e non ancora ammortizzati, non a garantire continuità economica o redditività futura al concessionario uscente.

Cosa rientra e cosa no

La qualificazione delle voci indennizzabili non è una questione rinviabile. È già oggi una responsabilità diretta dell’ente concedente. L’indennizzo non tutela l’esistente in quanto tale, ma solo investimenti legittimi, coerenti con la pianificazione vigente e ancora economicamente rilevanti al momento della cessazione della concessione.

In sintesi, le amministrazioni devono:

escludere opere abusive o prive di titolo;
distinguere investimenti strutturali da costi ordinari di gestione;
verificare la coerenza con l’assetto pianificatorio;
considerare amovibilità e reversibilità delle strutture;
escludere elementi immateriali come avviamento o redditività storica;
adottare modelli di stima coerenti con la legge, basati su criteri oggettivi e verificabili.
Questa selezione non riduce le tutele, ma rende l’indennizzo compatibile con la riforma e con il principio di concorrenza.

Il periodo di riferimento

Anche il periodo temporale di riferimento non è una variabile indeterminata. Deve essere ancorato agli investimenti effettivamente realizzati, al periodo di vigenza della concessione e alla quota non ammortizzata alla data di cessazione. Non esistono automatismi che legittimino estensioni all’intera storia aziendale del concessionario.

Molte amministrazioni stanno già delimitando il periodo agli ultimi anni o agli investimenti più recenti e documentabili, evitando letture espansive che renderebbero il subentro economicamente insostenibile.

Il vero rischio sta nell’inerzia

Il timore del contenzioso è diffuso, ma l’esperienza dimostra che l’inerzia espone a rischi maggiori rispetto a decisioni motivate. Non governare l’indennizzo significa lasciare spazio ad aspettative indefinite e a conflitti successivi. Anche perché, dall’analisi dei bandi già pubblicati, emerge che sono pochi i concessionari che avanzano effettivamente richieste di indennizzo, a conferma del fatto che, negli ultimi anni, gli investimenti non ci sono stati, anche in considerazione della consapevolezza ormai diffusa dell’avvio delle gare.

Avviare per tempo le istruttorie, chiarire il perimetro delle tutele e rendere trasparente il costo del subentro consente di rafforzare la credibilità delle procedure e di governare in modo ordinato la fase di transizione.

Conclusione

L’assenza del decreto sugli indennizzi ha reso evidente che: la riforma delle concessioni non può essere gestita attendendo soluzioni perfette dall’alto, anche perché si tratta di una disciplina nuova che dovrà necessariamente essere messa alla prova attraverso l’applicazione concreta.

Gli enti concedenti sono quindi già oggi chiamati a esercitare una funzione attiva, selettiva e responsabile, assumendo decisioni motivate anche in un quadro non ancora completamente standardizzato.

L’alternativa non è tra attendere o sbagliare, ma tra governare il cambiamento o subirlo.

Nel corso del 28 gennaio 2026 questi temi vengono affrontati in chiave operativa, offrendo strumenti concreti per strutturare istruttorie e costruire gare sostenibili anche in assenza di criteri nazionali definitivi.