Senza coraggio né semplificazione: il doppio fallimento della riforma dell’art. 140 del Codice

Articolo di Paolo Capriotti da Appalti & Contratti Rivista On Line di Maggioli 

Con il D.L. 73/2025 il legislatore ha introdotto l’art. 140-bis del Codice dei contratti pubblici, dedicandolo alle opere di protezione civile da realizzare nell’ambito di emergenze formalmente dichiarate ai sensi dell’art. 24 del Codice della protezione civile. La norma nasce con l’intento, almeno dichiarato, di affiancare e completare la disciplina dell’affidamento in somma urgenza prevista dall’art. 140, distinguendo due scenari di intervento: da un lato, l’urgenza tecnica, immediata, che impone di agire anche senza un progetto formalizzato quando il rischio è attuale o imminente; dall’altro, un contesto emergenziale pianificato, nel quale l’intervento è inserito in un piano approvato e gestito da un soggetto attuatore o da un Commissario.

Già nel mio precedente contributo del settembre 2024 (Ripensare l’articolo 140 del Codice per rispondere alle emergenze del Paese), avevo sollevato il tema centrale: non è il tipo di dichiarazione d’emergenza o l’ente competente a dover determinare la procedura, ma la natura concreta del rischio e la necessità di intervenire in modo tempestivo. La riforma, pur introducendo un’articolazione formale tra due gradi di urgenza, non risolve il nodo principale: la rigidità del quadro autorizzativo e la difficoltà operativa nell’attivare interventi realmente rapidi.

Art. 140 e art. 140-bis: due logiche distinte, due gradi di urgenza

La distinzione introdotta tra art. 140 e art. 140-bis è fondata, almeno nelle intenzioni, su un criterio razionale: la diversa tipologia di rischio che giustifica l’intervento.

L’art. 140, per interventi di somma urgenza, si applica in presenza di un rischio grave, certo e attuale, o anche imminente ma tecnicamente documentato, che impone un intervento immediato e indifferibile, senza la necessità di un progetto formalmente approvato. Qui il principio guida è la tempestività assoluta: si agisce per evitare un danno imminente, e l’affidamento può avvenire sulla base di una relazione tecnica motivata e di un semplice quadro esigenziale.

Al contrario, l’art. 140-bis, per interventi di protezione civile,  riguarda interventi nell’ambito di un’emergenza formalmente dichiarata, e presuppone una fase di pianificazione già avviata. Proprio per questo, richiede un progetto, almeno a livello di definizione tecnica, e una approvazione formale attraverso gli atti del soggetto attuatore o del Commissario delegato. È una procedura emergenziale, ma strutturata, che si applica quando l’urgenza è riconosciuta non per il rischio immediato, bensì per l’importanza e l’urgenza del ripristino di condizioni di normalità nel territorio colpito.

In sintesi:

• Art. 140 → si interviene senza progetto, perché c’è un rischio concreto da rimuovere subito;
• Art. 140-bis → si interviene con progetto approvato, perché c’è un’emergenza riconosciuta da gestire secondo un piano.

La distinzione è corretta solo se letta in chiave operativa e funzionale: non si tratta semplicemente di due soglie o due tempistiche diverse, ma di due logiche d’intervento fondate su due modi differenti di intendere l’urgenza.

Inutili distinzioni nell’art. 140

L’art. 140, dedicato agli interventi di somma urgenza, continua a contenere distinzioni inutili e, in alcuni casi, persino fuorvianti. È il caso del comma 1-bis, che riprende testualmente il vecchio comma 6, semplicemente riposizionato. Un’operazione formale, priva di reale utilità, che non modifica la sostanza e contribuisce a generare incertezza sull’ambito oggettivo di applicazione della norma.

Nel merito, infatti, entrambi i commi dicono la stessa cosa: è possibile intervenire non solo in presenza di un danno già in atto, ma anche quando vi sia un rischio concreto, attuale o tecnicamente prevedibile. Il fatto che esista o meno uno stato di emergenza formalmente dichiarato è del tutto secondario: ciò che conta è la presenza documentata del pericolo.

A rendere il quadro ancora più macchinoso, si aggiungono i richiami a limiti temporali rigidi – come i quindici giorni dall’insorgere dell’evento, o i termini collegati alla dichiarazione dello stato di emergenza. Ma quale evento? Se la norma riconosce la legittimità dell’azione anche prima che il danno si verifichi, il vero riferimento logico non può essere l’evento stesso, ma l’accertamento tecnico del rischio.

La realtà è più semplice di quanto si voglia far credere: se c’è un pericolo concreto, ben documentato, si deve intervenire subito.

L’affidamento diretto illimitato per interventi di protezione civile

Il comma 2 dell’art. 140-bis ha fatto molto parlare: per la prima volta si consente l’affidamento diretto senza limiti economici, ma solo per interventi inseriti nei provvedimenti attuativi dell’emergenza, previsti dall’art. 24 del D.Lgs. 1/2018. A prima vista potrebbe sembrare una svolta: finalmente si riconosce che anche nella ricostruzione post-emergenza servono strumenti rapidi e flessibili. Ma non è così.

Si crea un paradosso evidente: perché l’affidamento diretto oltre soglia è ammesso in contesti pianificati e commissariali, ma non quando c’è un rischio immediato per l’incolumità pubblica, come nei casi di somma urgenza disciplinati dall’art. 140? Solo perché, nel primo caso, esiste un “riconoscimento formale”?

Eppure, il pericolo reale non aspetta un piano: quando la minaccia è concreta e attuale, agire in ritardo equivale a non agire affatto.

A questo si aggiunge un errore di valutazione più profondo e diffuso: credere che la lentezza dell’opera pubblica dipenda solo dalla fase di gara. In realtà, la parte più lunga e incerta è spesso quella che precede l’affidamento: progettazione, pareri, autorizzazioni, vincoli paesaggistici, ambientali, idraulici.

L’affidamento diretto può essere utile, ma non basta.

Finché non si interviene anche sulla filiera progettuale e autorizzativa, ogni norma emergenziale rischia di restare inefficace.

Proprio per questo, un simile strumento – l’affidamento diretto illimitato – troverebbe piena legittimità ed efficacia piuttosto nella fattispecie dell’art. 140, dove non c’è programmazione, non c’è tempo, e c’è un rischio concreto per la vita umana.

Accelerare davvero: semplificare l’iter autorizzativo degli interventi di protezione civile

Per affrontare con serietà il tema dell’accelerazione degli interventi di protezione civile, è indispensabile andare oltre le previsioni generiche dei commi 3 e 4 dell’art. 140-bis. Non bastano più enunciazioni di principio: servono strumenti normativi efficaci, capaci di incidere sulle vere criticità emerse in ogni emergenza recente.

La convinzione, oggi diffusa, che la velocità si giochi sul mese della gara è tecnicamente fuorviante. Il tempo realmente comprimibile è quello – molto più esteso – necessario all’approvazione dei progetti: un processo che può durare da uno a due anni, tra fasi istruttorie, pareri, autorizzazioni e conferenze di servizi, verifiche, validazioni, approvazioni.

La vera svolta può arrivare solo da un modello decisionale chiaro, accentrato e operativo, come quello sperimentato per la ricostruzione del ponte di Genova. In quel caso, tutti i poteri approvativi e autorizzativi sono stati concentrati in capo al Commissario straordinario, che ha potuto approvare i progetti e disporre l’avvio dei lavori senza attendere l’esito di conferenze di servizi o l’acquisizione di pareri vincolanti.

È questa l’impostazione che dovrebbe guidare anche l’attuazione dell’art. 140-bis: tutte le autorizzazioni – comprese quelle paesaggistiche, ambientali e idrauliche – devono considerarsi assorbite nella determinazione finale del soggetto attuatore o del Commissario delegato. I pareri eventualmente richiesti devono restare consultivi: utili, ma non vincolanti né ostativi.

La compressione di qualche giorno nei tempi della conferenza di servizi non risolve nulla. È l’interlocuzione multipla, discontinua e talvolta persino contraddittoria tra enti, a dover essere superata — almeno nei contesti emergenziali — dove la tutela dell’interesse pubblico richiede scelte rapide, univoche e responsabilità chiare.

E non si venga a sostenere che mancano le competenze: le professionalità necessarie possono e devono essere incardinate all’interno delle strutture commissariali o delle unità tecniche, senza alimentare l’inutile proliferazione di pareri esterni, nulla osta e passaggi intermedi che frammentano il processo e ne compromettono l’efficacia.

Solo centralizzando le funzioni decisionali e riducendo i passaggi autorizzativi a un’unica regia tecnica, si può restituire coerenza, efficienza e tempestività all’intero processo. In contesti straordinari, non servono scorciatoie procedurali, ma una governance decisionale all’altezza delle sfide operative.

Conclusione: una riforma a metà, tra urgenze reali e scorciatoie apparenti

L’intervento normativo sugli articoli 140 e 140-bis avrebbe potuto rappresentare l’occasione per mettere ordine, una volta per tutte, nella disciplina degli interventi emergenziali. Invece, ci consegna una riforma disorganica, debole negli strumenti, confusa nelle definizioni e ancora troppo ancorata a un’idea cartacea dell’urgenza.

L’art. 140, pensato per la somma urgenza, continua a distinguere in modo sterile tra danno già in atto e rischio prevedibile, come se di fronte a un pericolo grave e documentato fosse necessario interrogarsi su quale comma applicare. I limiti temporali imposti, come i quindici giorni dall’evento, risultano anacronistici e incoerenti con lo stesso impianto della norma, che ammette l’intervento anche prima che il danno si manifesti. Il risultato è un’articolazione che moltiplica le formule ma non chiarisce la direzione.

Dal canto suo, l’art. 140-bis, dedicato agli interventi strutturati in contesto emergenziale, si limita a riprendere strumenti noti – come l’affidamento diretto illimitato – senza affrontare il vero ostacolo operativo: la filiera autorizzativa. Non servono nuove deroghe contrattuali, ma un’autorità tecnica che decida in modo chiaro, rapido e motivato. Finché la responsabilità resterà frammentata tra enti che non condividono né urgenza né priorità, nessuna procedura snellita potrà evitare la paralisi.

Ancora una volta, si confonde la velocità con la semplificazione a valle, dimenticando che i veri tempi si perdono a monte: mesi, se non anni, di progetti bloccati, pareri in attesa, nulla osta contraddittori, responsabilità diffuse. Il legislatore continua a ignorare l’unico modello che ha funzionato: Genova, dove un solo soggetto, competente e responsabile, ha deciso, approvato e realizzato.

Il problema non è la mancanza di norme, ma la mancanza di coraggio. Servirebbe una scelta netta: in emergenza, decide chi ha la responsabilità tecnica. L’attuale riforma, invece, oscilla tra una somma urgenza timida e una protezione civile ancora troppo burocratizzata.