Il rapporto controverso tra quadro esigenziale, documento di indirizzo alla progettazione e progetto di fattibilità

Una questione irrisolta negli appalti dei servizi tecnici riguarda il rapporto tra quadro esigenziale (QE), documento di indirizzo alla progettazione (DIP) e progetto di fattibilità.

Prima che la Legge n. 55 del 2019 lo modificasse l’art. 23 comma 5 del D. Lgs. 50/2016 nel descrivere la procedura di sviluppo del progetto di fattibilità stabiliva che: “(…) il progettista incaricato sviluppa, nel rispetto dei contenuti del documento di indirizzo alla progettazione e secondo le modalità indicate dal decreto di cui al comma 3, tutte le indagini e gli studi necessari per la definizione degli aspetti di cui al comma 1, nonché elaborati grafici per l’individuazione delle caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare e le relative stime economiche, ivi compresa la scelta in merito alla possibile suddivisione in lotti funzionali.”

Il richiamo al comma 3 faceva riferimento ai contenuti minimi del QE quale documento innovativo introdotto dal Codice del 2016 la cui definizione è contenuta nell’art. 3 del Codice: “ggggg-nonies) «quadro esigenziale», il documento che viene redatto ed approvato dall’amministrazione in fase antecedente alla programmazione dell’intervento e che individua, sulla base dei dati disponibili, in relazione alla tipologia dell’opera o dell’intervento da realizzare gli obiettivi generali da perseguire attraverso la realizzazione dell’intervento, i fabbisogni della collettività posti a base dell’intervento, le specifiche esigenze qualitative e quantitative che devono essere soddisfatte attraverso la realizzazione dell’intervento, anche in relazione alla specifica tipologia di utenza alla quale gli interventi stessi sono destinati”.

Il DIP è invece l’equivalente per gli appalti di servizi di ingegneria e architettura del capitolato d’oneri, cioè il documento che indica, in dettaglio, le caratteristiche tecniche e funzionali che devono assicurare la prestazione e che traduce il quadro esigenziale in termini di requisiti e prestazioni da soddisfare, stabilendone la soglia minima di qualità da assicurare nella progettazione e realizzazione (cfr. art. 1 c. 1 ggggg-decies del Codice).

In sintesi il precedente regime normativo prevedeva che il progetto di fattibilità fosse fondato sul contenuto di due documenti di analisi (QE e DIP) entrambi predisposti a cura della stazione appaltante, di cui l’uno è la prosecuzione dell’altro con sviluppo su fasi differenti.

I contenuti dei due documenti, e quindi le valutazioni e analisi da trattare a supporto della progettazione, erano rinviati alla stesura del nuovo regolamento che come noto non ha trovato ancora luce.

Nell’attuale regime normativo l’art. 23 comma 5 ha riportato una radicale revisione e del DIP non viene fatta più alcuna menzione, resta invece il richiamo al QE in questi termini: “Nel progetto di fattibilità tecnica ed economica, il progettista sviluppa, nel rispetto del quadro esigenziale, tutte le indagini e gli studi necessari per la definizione degli aspetti di cui al comma 1, nonché gli elaborati grafici per l’individuazione delle caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare e le relative stime economiche, secondo le modalità previste nel regolamento di cui al comma 3, ivi compresa la scelta in merito alla possibile suddivisione in lotti funzionali.”.

Sembrerebbe che ci sia stato un tentativo di accorpamento del contenuto del DIP al QE ma questo non pare possibile per il differente senso che i due documenti hanno, il cui il secondo, il DIP, è la prosecuzione dell’altro, il QE, e dove la differenza è già contenuta nelle definizioni suindicate contenute nell’art. 3 del Codice.

Alternativamente potrebbe essere che il DIP sia stato soppresso nel tentativo di ricondurre al contenuto generale del capitolato d’oneri, senza perciò ritagliare una particolare disciplina per i servizi di ingegneria e architettura, ma anche questa possibilità non sembra plausibile in un ambito che richiede sicuramente regole speciali a presidio della corretta fondatezza della progettazione.

A complicare la ricostruzione normativa e a rompere il silenzio del Codice c’è l’ultravigente comma 5, art. 15, del DPR 207/2010 che prevede un analogo strumento:

“Il responsabile del procedimento redige un documento preliminare all’avvio della progettazione, con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto e recante, in particolare, le seguenti precisazioni di natura procedurale:

a) la tipologia di contratto individuata per la realizzazione dell’opera o del lavoro;

b) se per l’appalto si seguirà una procedura aperta, ristretta o negoziata;

c) se il contratto sarà stipulato a corpo o a misura, o parte a corpo e parte a misura;

d) se in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto, verrà adottato il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

6. Il documento preliminare, con approfondimenti tecnici e amministrativi graduati in rapporto all’entità, alla tipologia e categoria dell’intervento da realizzare, riporta fra l’altro l’indicazione:

a) della situazione iniziale e della possibilità di far ricorso alle tecniche di ingegneria naturalistica;

b) degli obiettivi generali da perseguire e delle strategie per raggiungerli;

c) delle esigenze e bisogni da soddisfare;

d) delle regole e norme tecniche da rispettare;

e) dei vincoli di legge relativi al contesto in cui l’intervento è previsto;

f) delle funzioni che dovrà svolgere l’intervento;

g) dei requisiti tecnici che dovrà rispettare;

h) degli impatti dell’opera sulle componenti ambientali e, nel caso degli organismi edilizi, delle attività ed unità ambientali;

i) delle fasi di progettazione da sviluppare e della loro sequenza logica nonché dei relativi tempi di svolgimento;

l) dei livelli di progettazione e degli elaborati grafici e descrittivi da redigere;

m) dei limiti finanziari da rispettare e della stima dei costi e delle fonti di finanziamento;

n) dei possibili sistemi di realizzazione da impiegare.”

Sembra proprio che il DIP cassato dall’articolo 23 comma 5 del Codice sia proprio quello precedentemente chiamato documento preliminare all’avvio della progettazione di cui all’ultravigente comma 5, art. 15, del vecchio Regolamento, oggi valido a tutti gli effetti, per cui potremmo credere che la cancellazione del DIP dal Codice sia intervenuta a favore di tale rinvio.

Ma così non sembra essere, le reali intenzioni del Legislatore contemporaneo sono contrapposte, nell’art. 14 della bozza di Regolamento circolata nell’ultimo anno così era declinato il nuovo DIP:

“3. Il documento di indirizzo alla progettazione (DIP) è redatto e approvato dalla stazione appaltante prima dell’affidamento della redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, oppure del documento di fattibilità delle alternative progettuali, ove previsto, sia in caso di progettazione interna, che di progettazione esterna all’amministrazione. In caso di progettazione interna all’amministrazione il DIP è allegato alla lettera d’incarico. In caso di progettazione esterna tale documento è allegato alla documentazione della gara per l’affidamento del servizio. Il DIP, da redigere in coerenza con il quadro esigenziale, con particolare riferimento all’indicazione dello studio delle alternative progettuali, indica, in rapporto alla dimensione, alla specifica tipologia e alla categoria dell’intervento da realizzare, secondo quanto stabilito dall’articolo 23, comma 4, del codice, le caratteristiche, i requisiti e gli elaborati progettuali necessari per la definizione di ogni livello della progettazione. Il DIP riporta almeno le seguenti indicazioni:

a) lo stato dei luoghi con le relative indicazioni di tipo catastale;

b) gli obiettivi da perseguire attraverso la realizzazione dell’intervento, le funzioni che dovranno essere svolte, i fabbisogni e le esigenze da soddisfare, ove pertinenti i livelli di servizio da conseguire e i livelli prestazionali da raggiungere, nonché le eventuali soluzioni progettuali alternative, anche sulla base di quanto riportato nel quadro esigenziale;

c) i requisiti tecnici che l’intervento deve soddisfare in relazione alla legislazione tecnica vigente ed al soddisfacimento delle esigenze di cui alla lettera b);

d) i livelli della progettazione da sviluppare ed i relativi tempi di svolgimento, in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dell’intervento, nonché l’eventuale previsione del documento di fattibilità delle alternative progettuali nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 5, secondo periodo, del codice;

e) gli elaborati grafici e descrittivi da redigere, sulla base di quanto stabilito dal presente regolamento;

f) le eventuali raccomandazioni per la progettazione, anche in relazione alla pianificazione urbanistica, territoriale e paesaggistica vigente ed alle valutazioni ambientali strategiche (VAS), ove pertinenti, nonché eventuali codici di pratica, procedure tecniche integrative o specifici standard tecnici che l’amministrazione intenda porre a base della progettazione dell’intervento, ferme restando le regole e le norme tecniche vigenti da rispettare;

g) i limiti finanziari da rispettare e l’eventuale indicazione delle coperture finanziarie dell’opera;

h) le eventuali indicazioni in ordine al sistema di realizzazione dell’intervento, ai sensi della parte I, titolo IV, della parte II, titolo VI, capo I e capo VI, della parte III e della parte IV del codice;

i) l’eventuale indicazione della procedura di scelta del contraente, ai sensi della parte II, titolo III, capo II, titolo IV e titolo VI, capo I e capo VI, della parte III e della parte IV del codice;

l) l’eventuale indicazione del criterio di aggiudicazione, ai sensi dell’articolo 95 del codice;

m) l’eventuale indicazione della tipologia di contratto individuata per la realizzazione dell’intervento, ed in particolare se il contratto sarà stipulato a corpo o a misura, o parte a corpo e parte a misura;

n) l’indicazione di massima dei tempi necessari per le varie fasi dell’intervento;

o) in caso di affidamenti agli operatori economici di cui all’articolo 46, comma 1, del codice, l’importo di massima stimato da porre a base di gara, calcolato nel rispetto del decreto di cui all’articolo 24, comma 8, del codice, per la prestazione da affidare;

p) la possibilità di utilizzare le economie derivanti dai ribassi d’asta anche per motivate varianti in corso d’opera, nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 106 del codice;

q) nelle ipotesi in cui non sia prevista la redazione del piano di sicurezza e coordinamento ai sensi del Titolo IV Capo I, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, la previsione dell’elaborato progettuale della sicurezza di cui all’articolo 2, comma 1, lettera t).

4. Il quadro esigenziale e il DIP costituiscono documenti propedeutici alla progettazione e sono di esclusiva competenza dell’amministrazione.”

Confrontando quella che è la più recente intenzione normativa nella bozza di Regolamento, rispetto al vigente contenuto del vecchio Regolamento, è evidente l’incompletezza di demarcazione di taluni aspetti cruciali legati alla ricerca delle alternative progettuali, al rapporto con il quadro esigenziale, e alle raccomandazioni dell’amministrazione.

L’abrogazione del DIP dall’art. 23 del Codice, il vago richiamo al QE dello stesso Codice, la mancata pubblicazione di un Regolamento con l’inevitabile riconduzione al documento preliminare all’avvio della progettazione del 2010, stravolge non poco ogni logica di comprensione.

Si dica se il contenuto del DIP è confluito nel QE o se il contenuto del DIP sarà traslato nella progettazione di fattibilità oppure se i due documenti non esistono e deve farsi riferimenti al solo Regolamento del 2010.

Benché la svista possa sembrare innocua e di poco conto si ritiene che debba essere posto un urgente riparo e fatta chiarezza, l’attuale normativa non garantisce oggi di affrontare la progettazione in maniera idonea.

Il DIP, nella moderna concezione, è un documento fondamentale per la corretta valutazione preventiva di tutti quegli aspetti necessari a guidare una progettazione di qualità che poi, nella visione del Legislatore moderno, doveva essere conseguente al QE, anch’esso rimasto indeterminato, in un passaggio innovativo ed essenziale che voleva stabilire il miglior raccordo tra la programmazione politica e la conseguente pianificazione tecnica.

Quello che interessa non è chiaramente il nome da associare ai documenti ma le valutazioni obbligatorie da porre in essere, il confronto tra le due interpretazioni politica e tecnica, la dualità dei processi di indirizzo, che sono in sostanza il presidio dell’idonea fondatezza della progettazione.

E’ corretto che il Legislatore moderno abbia posto attenzione alle analisi e scelte in una fase preventiva del progetto, si ultimi al meglio tale fondamentale riforma anche in vista delle novità normative introdotte che consentiranno di affidare gli appalti de PNRR sul progetto di fattibilità.

Il rischio in questo momento storico di frenesia nella programmazione degli investimenti è quello dello sviamento della traiettoria dell’azione amministrativa causata dall’errata interpretazione delle esigenze e conseguente interpretazione travisata degli obiettivi.