Il sistema dei prezzari dei lavori pubblici: ambiguità strutturali e prospettive di riforma. Parte V – Il ruolo dell’Osservatorio: monitoraggio, indicatori di anomalia e presidio

Articoli di Paolo Capriotti per Appalti & Contratti di Maggioli editore

1. Il prezzo pubblico come infrastruttura di concorrenza e tutela della spesa

Con questo contributo si conclude la serie di approfondimenti dedicata al sistema dei prezzari dei lavori pubblici. Nei precedenti articoli sono stati analizzati la dispersione territoriale dei valori, la costruzione del costo tecnico, le ambiguità metodologiche nella rilevazione dei dati e la portata della riforma che ha introdotto il prezzario nazionale e le soglie di variazione.

L’obiettivo non è stato mettere in discussione la legittimità del sistema, ma comprenderne il funzionamento concreto, soprattutto negli aspetti meno visibili: le prassi operative, le modalità di interlocuzione con il mercato, le ipotesi produttive implicite, le dinamiche che incidono sulla formazione del prezzo prima ancora che esso venga pubblicato.

Il prezzario è spesso percepito come un semplice elenco di voci. In realtà rappresenta una vera infrastruttura economica del sistema degli appalti. È il fondamento della base d’asta, il parametro per la verifica dell’anomalia delle offerte, il riferimento per la revisione prezzi e uno degli elementi che incidono direttamente sull’equilibrio economico del contratto. In questo senso è un presidio della spesa pubblica e della concorrenza tra imprese.

Quando il prezzario è ambiguo, gli effetti non restano confinati alla fase estimativa: si alterano le condizioni di confronto tra operatori, si indebolisce la programmazione finanziaria e gli squilibri si trasferiscono alla fase esecutiva, sotto forma di varianti, riserve e contenzioso.

L’esperienza recente ha mostrato che la forte variabilità di alcuni prezzari regionali è l’esito di fragilità strutturali.

2. La costruzione debole del dato

In diversi contesti si è riscontrata una rilevazione dei prezzi eccessivamente semplificata: listini assunti come riferimento senza verifica della scala commerciale, dati richiesti a soggetti collocati in punti diversi della filiera senza un criterio uniforme, assenza di riscontri documentali, ipotesi produttive non esplicitate. In alcuni casi, alla revisione di certi prezzi, si sono osservate logiche compensative tra voci, con aggiustamenti reciproci che alterano la coerenza tecnica dell’insieme.

Non si tratta necessariamente di volontà distorsiva, ma di carenze metodologiche e di mancanza di riferimenti comuni. In questo senso il prezzario nazionale può rappresentare un correttivo, imponendo uno standard prevalente e riducendo lo spazio per ricostruzioni superficiali del costo tecnico.

3. Mercati poco contendibili e rischio di coordinamento

In alcune filiere, soprattutto quelle caratterizzate da vincolo di prossimità o da un numero limitato di operatori attivi su base territoriale, la formazione del prezzo può risentire di assetti strutturali non pienamente contendibili. Quando l’offerta è concentrata e la domanda si intensifica – come accade nei cicli di ricostruzione post-calamità, negli interventi incentivati o nei grandi programmi pubblici – il prezzo può risultare influenzato in misura significativa dalla struttura del mercato locale, oltre che dal costo industriale.

In tali contesti, la dispersione territoriale non riflette necessariamente solo differenze organizzative o logistiche. Può anche essere il segnale di un mercato in cui la concorrenza effettiva è ridotta e in cui gli equilibri tra operatori assumono un peso determinante nella dinamica dei prezzi. Quando il numero di fornitori è limitato e la capacità produttiva è concentrata, la formazione del prezzo può essere meno reattiva ai normali meccanismi competitivi.

Ciò non implica automaticamente l’esistenza di condotte illecite, ma evidenzia un rischio strutturale: in mercati poco contendibili, il prezzo pubblico può incorporare condizioni di equilibrio che non dipendono esclusivamente dai costi tecnici. Proprio per questo, la rilevazione dei prezzi in tali segmenti richiede particolare attenzione metodologica.

Un sistema nazionale dotato di strumenti comparativi robusti può svolgere una funzione preventiva, individuando scostamenti sistematici non spiegabili da fattori oggettivi e consentendo un approfondimento istituzionale nei casi in cui emergano anomalie persistenti.

4. Pressioni settoriali e asimmetrie di interlocuzione

Un sistema approssimativo, frammentato e poco trasparente è fisiologicamente più esposto a pressioni settoriali. Non occorrono scenari patologici: è sufficiente che alcune categorie dispongano di maggiore capacità organizzativa e di interlocuzione rispetto ad altre.

Quando i criteri di formazione del prezzario non sono pienamente standardizzati e verificabili, aumenta lo spazio per richieste di “attenzione” su determinate lavorazioni o filiere. In un contesto metodologicamente debole, tali sollecitazioni possono incidere in modo sproporzionato sul risultato finale, generando differenze non sempre giustificate da presupposti tecnici oggettivi.

La fragilità del sistema diventa così una concausa della pressione: più il metodo è incerto, maggiore è la possibilità che il confronto si sposti dal piano tecnico a quello negoziale. Al contrario, un impianto nazionale chiaro, fondato su parametri trasparenti e verificabili, riduce gli spazi discrezionali e rende più equilibrata l’interlocuzione tra amministrazione e stakeholder.

In assenza di riferimenti nazionali solidi, alcune lavorazioni possono risultare sistematicamente più favorevoli senza una proporzionata motivazione tecnica. Un benchmark nazionale strutturato e ispezionabile contribuisce invece a garantire che il processo di formazione del prezzario si svolga secondo criteri omogenei, tracciabili e paritari.

5. L’Osservatorio come presidio sistemico

L’Osservatorio nazionale, introdotto dalla Legge 30 dicembre 2025, n. 199 nell’ambito della riforma dei prezzari dei lavori pubblici, non dovrebbe limitarsi a coordinare i valori pubblicati, ma assumere una funzione di presidio del sistema. La sua istituzione non risponde soltanto a un’esigenza di raccolta dati, ma alla necessità di dotare il sistema di un centro di lettura e di analisi delle dinamiche di formazione del prezzo.

Il suo ruolo può articolarsi nel monitoraggio della dispersione su prodotti standardizzati, nell’analisi delle variazioni temporali rispetto ai principali driver economici, nell’individuazione di cluster territoriali con scostamenti persistenti e nella verifica delle modalità di formazione dei prezzari regionali, anche con riferimento alla trasparenza del processo e al coinvolgimento degli stakeholder.

Quando emergono scostamenti non spiegabili da logistica, costo del lavoro o condizioni operative, deve essere possibile attivare un approfondimento in raccordo con le Autorità competenti in materia di concorrenza e vigilanza. Non si tratta di criminalizzare il mercato, ma di garantire che il prezzo pubblico resti coerente con dinamiche verificabili e non diventi uno strumento di consolidamento di rendite locali.

6. L’equilibrio contrattuale come effetto a cascata

Il prezzo iniziale rappresenta il punto di equilibrio dell’intero rapporto contrattuale.
È la base su cui si costruiscono offerta, ribasso, programmazione finanziaria ed esecuzione.

Se il dato di partenza è strutturalmente variabile o metodologicamente non pienamente aderente al mercato, l’effetto non rimane confinato alla fase statistica, ma si propaga lungo tutto il ciclo del contratto.

In particolare:

• la competizione rischia di essere distorta, poiché le imprese osservano i trend di aggiudicazione e tendono a polarizzarsi su determinate soglie percentuali, indipendentemente dalla reale struttura dei costi;
• la revisione prezzi interviene su una base già instabile, amplificando scostamenti originari anziché correggerli;
• la programmazione finanziaria pubblica risente della variabilità territoriale, con effetti disomogenei sulla capacità di spesa e sull’equilibrio dei quadri economici.

La questione, dunque, non è soltanto statistica, ma è contrattuale.

Il prezzario non incide esclusivamente sulla fase di gara: incide sulla stabilità economica dell’esecuzione, sull’equilibrio del sinallagma e, in ultima analisi, sulla probabilità di contenzioso.

Per questa ragione, la qualità del costo tecnico rappresenta il punto critico dell’intero sistema: se questo è metodologicamente solido, l’equilibrio contrattuale è più stabile; se è debole o disomogeneo, l’instabilità si trasferisce a cascata lungo tutto il rapporto.

La determinazione della base d’asta costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, ma non è sottratta al principio di ragionevolezza e proporzionalità.
Il prezzo posto a fondamento della gara deve essere coerente con parametri verificabili e con dinamiche di mercato oggettivamente riscontrabili.

Qualora il valore di riferimento sia costruito su presupposti metodologici fragili o non rappresentativi, il vizio non resta confinato alla fase estimativa, ma si riflette sull’intero procedimento di affidamento, incidendo sulla legittimità sostanziale della base d’asta e sulla tenuta economica del contratto.

In questo senso, la qualità del prezzario non è soltanto una questione tecnica: è una condizione di corretta amministrazione e di equilibrio del rapporto contrattuale pubblico.

Arch. Paolo Capriotti