Cantone: Il nuovo Codice degli Appalti sarà tecnico

Siamo reduci dalla trasferta romana in cui noi di CAS abbiamo partecipato alla tavola rotonda incentrata sulla riforma del Codice degli Appalti tenutasi il 28 novembre presso la sede dell’Ugl.

Tra le personalità che hanno preso parte all’evento, che comprendevano tra l’altro rappresentanti di Ance, Anas, Cna ecc, figurava il presidente dell’Anac Raffaele Cantone che ha rilasciato importanti dichiarazioni in merito al tanto atteso nuovo Codice degli Appalti pubblici.

Innanzitutto ha difeso il Codice degli appalti dalle molte critiche ricevute in questi anni: “E’ stato approvato con una maggioranza molto ampia, sono stati ascoltati tutti gli stakeholder e poi improvvisamente oggi non si capisce di chi è figlio. Certamente il Codice non è figlio mio perche’ l’avrei scritto in modo diverso, ma lo difendo, forse per una mia tendenza culturale: mi piace difendere le cause perse”, sottolinea sorridendo il presidente dell’Anac.  Il problema di fondo, spiega, è che il Codice “non è conosciuto dal 90 % degli operatori, le amministrazioni se lo sono trovate da un giorno all’altro” e “il decreto ministeriale per qualificare le stazioni appaltanti” non è mai stato adottato.

“Secondo le voci che circolano le intenzioni del governo sono di approvare entro la fine dell’anno un decreto con 3-4 modifiche al Codice degli appalti ha anticipato Cantone, illustrando la possibilità “di ampliare il cosiddetto massimo ribasso con dei meccanismi più corretti, individuando non più di tre soglie”.
Inoltre ha sottolineato che occorre rivedere i livelli di progettazione: “Tornare all’appalto integrato credo sia suicida, rappresentava un sistema nel quale di fatto si davano tutte le chiavi all’impresa mentre la responsabilità deve rimanere alla stazione appaltante”. Ci sarà “un intervento che probabilmente sarà fatto per la semplificazione delle progettazioni”, spiega.

Un tema su cui abbiamo scritto più volte è quello delle cause di esclusione: Cantone ha affermato che “in questo momento rappresentano il problema maggiore per gli appalti che non si riescono a fare. I motivi di esclusione sono diventati una corsa a ostacoli ai limiti dell’incredibile […] bisognerà intervenire sull’articolo 80 per ridurre le cause di esclusione e prevedere che abbiano un senso. Con franchezza dico che l’articolo 80 è difficile da leggere anche per gli addetti ai lavori, non si capisce nulla”. Questi sono i temi “sui quali bisogna intervenire subito con un decreto legge per provare a sbloccarli”, ha osservato.

Dopo il decreto, Cantone ritiene che vada riaperta la legge delega “intervenendo senza riscrivere il Codice degli appalti ex novo, bisogna assolutamente evitare che ci metta mano il legislatore ordinario, questa non può essere materia di competenza del Parlamento”.
Il Codice deve essere “MATERIA DEI TECNICI E INFATTI UNO DEI PROBLEMI E’ CHE QUESTO CODICE E’ STATO FATTO POCHISSIMO DAI TECNICI E SI VEDE”.

Cantone ha concluso affermando che tra gli aspetti da riaprire c’è la fase esecutiva: “Facciamo un regolamento perchè abbiamo capito che gli enti locali non vogliono decidere, non vogliono capacità discrezionale, vogliono sapere cosa devono fare”.

Che avremo finalmente un Codice efficiente? Noi lo speriamo vivamente.

 

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Post sisma centro Italia. Lettera a Farabollini e Coltorti per una ricostruzione pubblica virtuosa.

Riceviamo e pubblichiamo di seguito la lettera inviata al nuovo Commissario per la ricostruzione post sisma del centro Italia, Dott. Piero Farabollini, e al Dott. Mauro Coltorti Presidente della VIII Commissione Permanente Lavori Pubblici del Senato, dal Dott. Paolo Capriotti per la Renovo, rete di cento  imprese delle zone colpite che si stanno adoperando nella ricostruzione post sisma del centro Italia.

La lettera

E’ notizia di questi giorni che si sono avviati i tanto attesi lavori di riforma del Codice Contratti pubblici ad opera del VIII Commissione del Senato.

Stante il simultaneo avvio della ricostruzione pubblica che interessa il cratere della ricostruzione ci si augura, quali soggetti portatori di interesse del mercato oltre che cittadini terremotati, che tale riforma avvenga nella maniera più armonica ed efficace possibile affinché si produca la semplificazione tanto desiderata.

Con la presente nota questa rete di imprese intende perciò farsi parte attiva nel proporre misure che possano essere di aiuto per la definizione delle regole che governeranno la ricostruzione pubblica post terremoto.

Abbiamo ammirato nel breve periodo di insediamento del Commissario Strordinario per la Ricostruzione Dott. Farabollini che c’è una netta volontà di dare una spinta propulsiva alla ricostruzione che non può che passare per la definizione di regole chiare, snelle e tempestive.

La tempestività dell’azione amministrativa, spesso poco considerata in questa ricostruzione, richiede destrezza e visione degli scenari che si vengono formando.

Questa ricostruzione è caratterizzata da un inseguire affannoso delle ordinanze sugli effetti sperati, questo in parte perché le situazioni riguardano una complessità di aspetti ma anche perché probabilmente non vengono coinvolti i soggetti maggiormente conoscitori delle tematiche e degli scenari.

Da questo deriva che potrebbe essere di beneficio avviare una consultazione preliminare che di certo potrebbero favorire il raggiungimento di una normativa efficace e tempestiva atta a garantire gli obiettivi prefissati.

E’ chiaro che i soggetti da interpellare debbano essere di autorevolezza in termini di conoscenza del sistema ricostruzione, evitando di creare un aggravio inutile interloquendo con soggetti di dubbia preparazione e/o parzialità per suscettibilità da interessi propri.

Come noto molti progetti del piano ricostruzione pubblica sono in corso di redazione e a breve ci troveremo di fronte al problema di gestire una grande mole di appalti per l’affidamento dei lavori di riparazione.

ART. 1  I DUBBI

I piani di ricostruzione contengono migliaia di interventi per un importo di svariati miliardi di euro, questa grande mole di investimenti ci porta a riflettere su alcuni grandi dubbi:

  • chi appalterà?
  • quali saranno le regole degli affidamenti?
  • come potremo garantire la qualità dei lavori da realizzarsi?

I dubbi sono legittimi e ben motivati se si pensa alla riforma codicistica in atto e al fatto che dal punto di vista di normative speciali poco è stato tracciato dai vecchi Commissari e rispettivi Vice.

Una sorta di limbo normativo che creerà rallentamenti, ricorsi e contestazioni, quello di cui non abbiamo bisogno per poter lanciare nel migliore dei modi la ricostruzione pubblica.

Per quanto descritto abbiamo sentito il dovere di dare alcune riflessioni e in particolare, per tornare ai dubbi richiamati, vogliamo iniziare a riflettere su questi:

– Dobbiamo sapere quali saranno i soggetti deputati ad effettuare le gare d’appalto, la norma generale sta andando verso un ritorno alle SUA provinciali, mentre la norma speciale non prevede nessuna particolare tipologia di aggregazione delle stazioni appaltanti. Si dovrebbe definire unitariamente tale assetto evitando polverizzazione e perdita di qualità nelle selezioni, si dovrebbero poi potenziare dette strutture con personale competente e specializzato, non appare pensabile di gestire un servizio del genere con le risorse umane attualmente in dotazione. Altra questione collegata è quella della qualificazione delle stazioni appaltanti, da anni attendiamo un Decreto del MIT che imponga dei requisiti minimi delle stazioni appaltanti aggregate (SUA, CUC, altro) ci sarebbe da coordinare tale disposizione con quello che si vuole realizzare per la ricostruzione evitando blocchi e necessità di deroghe future;

Sulle regole da mettere in campo per le gare degli affidamenti deve essere tracciato un sistema che crei semplificazione, garantisca qualità delle opere realizzate, attivi la ricaduta economica sui territori colpiti, eviti atteggiamenti discrezionali delle stazioni appaltanti troppo spesso legati a fenomeni corruttivi: tutto questo è raggiungibile senza nemmeno scomodare particolari previsioni derogatorie. In questo caso dobbiamo poi anche traguardare alle modifiche che stanno sopraggiungendo dal legislatore nazionale, nella revisione del codice contratti pubblici, appare evidente che nell’immediato futuro avremo un innalzamento della soglia di obbligo di ricorso al criterio con l’offerta economicamente più vantaggiosa (sopra soglia comunitaria, 5 milioni di euro forse) e appare evidente che nei casi di ricorso al criterio qualità/prezzo si dovrà ricorrere all’albo commissari ANAC in via di formazione, operativo ad inizio 2019 ricorso al TAR Lazio sulle tariffe permettendo. In questo caso le norme nazionali convergono felicemente con le nostre necessità di semplificare ed eliminare la discrezionalità nelle valutazioni di gara;

– Per garantire la buona realizzazione delle opere occorre poi prevedere delle misure che operino anticipatamente nella selezione di imprese idonee a realizzare l’opera e successivamente a misure che riducano ogni possibilità di contenzioso e favoriscano l’esecuzione delle opere a regola d’arte.

ART. 2 LE GARE D’APPALTO PUBBLICHE DELL’ORDINANZA 56

L’ordinanza del commissario n. 56 prevede la realizzazione di oltre 800 interventi per un miliardo di euro di valore economico attraverso due tipologie di gara sulla base della funzione dell’edificio da recuperare che di seguito riassumiamo.

Procedura normale: raggiungimento da parte della stazione appaltante del progetto esecutivo, con progettazione interna o esterna, il progetto è sottoposto ad approvazione della conferenza unificata, invio del progetto validato alla centrale di committenza competente per l’effettuazione della gara per i lavori, la centrale provvede ad effettuare le procedure di gara per l’affidamento dei lavori previo selezione degli operatori economici (almeno 5). Questa tipologia di gara potrà essere con offerta solo prezzo o con offerta economicamente più vantaggiosa a scelta della stazione appaltante.

Procedura accelerata: raggiungimento da parte della stazione appaltante del progetto definitivo, il progetto è sottoposto ad approvazione della conferenza unificata, invio del progetto validato alla centrale di committenza competente per l’effettuazione della gara per i lavori, la centrale provvede ad effettuare le procedure di gara per lavori e progettazioni esecutive previo selezione degli operatori economici (almeno 5). Queste gare sono per definizione da affidarsi con offerta economicamente più vantaggiosa.

Il sistema imposto dall’ord. 58 non è valido sull’ordine di più motivi:

  • c’è una restrizione eccessiva della platea degli invitati, si potrebbe verificare, come già successo con le scuole Invitalia, che alcune procedure vadano deserte e che comunque non si tenga conto del doveroso coinvolgimento delle imprese locali che non chiedono esclusività nei lavori di ricostruzione ma non possono subire di non poter partecipare alle gare di ricostruzione dei propri paesi;
  • il criterio con l’offerta economicamente più vantaggiosa deve essere ristretto in quanto crea lungaggini di valutazione delle offerte tecniche;
  • lo stesso criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa eleva la possibilità di contenzioso consentendo variazioni ai progetti di non univoca interpretazione nella successiva fase esecutiva;
  • le gare su progetto definitivo non accelerano le procedure, il tempo richiesto per la redazione del progetto esecutivo da parte dell’impresa non è inferiore a quello che servirebbe al tecnico incaricato dalla PA, anzi lo scollamento delle fasi crea problemi di continuità progettuale e allungamento di tempi di percorrenza per le approvazioni.

ART. 3 COSA NON HA FUNZIONATO

Le riflessioni qui descritte sono suffragate da un’attenta lettura di quello che si è fin qui visto nel settore appalti di ricostruzione e che hanno interessato perlopiù appalti emergenziali.

Prima di arrivare alle proposte vorremmo descrivere le regole che non anno funzionato per evitare che quanto meno si ripetano gli stessi errori:

  • Evitare mega appalti in favore di piccoli, in tal senso si dovrà favorire l’accesso agli appalti delle piccole medie imprese e si eviterà che grande organizzazioni imprenditoriali si trovino a non riuscire a gestire una moltitudine di piccoli appalti distribuiti in maniera capillare sul territorio, su questo insegnano gli appalti Consip per le casette, dove Arcale è venuta in crisi per mancanza di personale, difficoltà logistiche, non conoscenza dei luoghi.

  • Evitare appalti integrati e/o similari, costituiscono un aggravio alle piccole imprese e alle stesse stazioni appaltanti, gli appalti Invitalia per le venti scuole che dovevano essere ricostruite entro Settembre 2017 sono stato un fallimento, i contenziosi e le varianti ci sono state lo stesso, i tempi sono stati lunghi all’inverosimile. Ci sarebbe poi da discutere dell’opportunità di affidare i progetti così importanti alle Università e della controversa questione della deroga per richiedere i pareri sui progetti in fase successiva alla gara, dove almeno una scuola si è bloccata per dissenso della Sovrintendenza creando un azzeramento della procedura e probabilmente cause risarcitorie con la ditta aggiudicataria.
  • Evitare il restringimento della platee agli inviti alle procedure negoziate con deroghe che impongono 5 – 10 partecipanti, si crea un basso coinvolgimento del mercato e si portano le procedure di gara al massimo ribasso che come noto è causa cronica delle cattive realizzazioni delle opere; portando ad almeno 15 partecipanti e imponendo l’obbligo di esclusione automatica delle offerte si eviterebbe il massimo ribasso e si effettuerebbero selezioni più veloci senza necessità di ricorrere a giustificazioni;
  • Evitare selezioni di operatori economici che non tengano conto dell’idoneità operativa delle imprese. Molte imprese forestiere provenienti dall’esterno dei territori colpiti si sono riversate nei nostri paesi pensando che quel lavoro offerto poteva essere la grande occasione per entrare nell’immenso mercato della ricostruzione. Il più delle volte la realtà è stata un’altra e contraria alle aspettative, queste imprese si sono trovate schiacciate dalla difficoltà logistica di reperire materiali, risolvere il vitto e l’alloggio dei lavoratori, a fronte di queste concrete difficoltà hanno tentato di risolversi girando in toto i lavori, a volte rischiando di infrangere le norme sul subappalto, in altri casi hanno rinunciato, in altri hanno lavorato male in preda a evidenti difficoltà organizzative. Questo fare porta allo sfruttamento della manodopera e alla cattiva realizzazione dei lavori. Per questo dobbiamo entrare in un’ottica di idoneità operativa delle imprese che vorranno cimentarsi nella ricostruzione pubblica. Il mercato delle opere pubbliche di ricostruzione sarà aperto a tutti quelli che avranno capacità e voglia di organizzarsi al meglio.

ART. 4  PROPOSTE

Per quanto descritto si propone di valutare quanto di seguito descritto:

4.1 CRITERIO DI GARA

In armonia con le norme nazionali che stanno sopraggiungendo dovrà favorirsi il criterio dell’offerta solo prezzo evitando lungaggini di valutazione su gare con proposta tecnica oltre che sovraccarico di lavoro per le PMI.

Le gare con offerta economicamente più vantaggiosa dovranno essere impiegate sono il caso di importi sopra soglia comunitaria (5.548.000 euro per i lavori) e situazioni di particolari lavori ma in ogni caso dovrà ricorrersi all’albo commissari Anac in corso di formazione.

4.2 TIPOLOGIA DI GARA E NUMERO DEGLI INVITATI

Dovranno favorirsi, anche elevando l’attuale importo del 1.000.000 di euro, le procedure negoziate attraverso manifestazioni di interesse da attuarsi sulla base dell’idoneità operativa.

La previsione dell’ Ordinanza 56 e altre Ordinanze che riguardavano le opere pubbliche imponevano un numero di  ”almeno 5” invitati per l’effettuazione delle procedure negoziate.

Per le gare solo prezzo che potranno essere impiegate per tutti gli edifici non essenziali dell’ordinanza 56 si dovranno invitare più soggetti così da garantire l’allargamento della platea oltre che l’applicabilità dell’esclusione automatica delle offerte anomale.

Come noto la previsione dell’esclusione automatica salva dai ribassi di aggiudicazione eccessivi e salvaguarda la corretta esecuzione della commessa come del costo personale e della sicurezza.

Il vincolo della previsione dell’applicazione dell’esclusione automatica è necessario e garantisce anche di effettuare gare più veloci e semplificate senza dover ricorrere alla verifica di congruità dell’anomalia.

Fare una gara solo prezzo a 5 operatori comporta gare più lunghe (richiesta spiegazioni offerta) e ribassi eccessivi (non c’è il taglio dell’esclusione automatica).

Questa previsione è fondamentale in quanto impattante positivamente per la corretta esecuzione della commessa.

4.3 SCELTA DEGLI INVITATI

Per le gare, indipendentemente da quale sarà il criterio di aggiudicazione, gli operatori saranno invitati sulla base del principio dell’idoneità operativa che potrebbe essere espressa con i seguenti subcriteri:

  • operatività territoriale: distanza sede legale o operativa dal luogo di esecuzione dei lavori con camerale;
  • operatività temporale: anni di operatività dell’impresa nei luoghi oggetto di esecuzione con camerale;
  • operatività logistica: possesso magazzini, spiazzi, uffici e dormitori operai con contratti di affitto registrati;
  • operatività approvvigionamenti: rete di fornitori di supporto sul territorio dimostrabile con documenti contabili o contratti di cooperazione.

Il sistema non creerà una chiusura del mercato ma attiverà il mondo dell’impresa affinché chiunque voglia partecipare alla ricostruzione dovrà necessariamente organizzarsi garantendo così qualità di organizzazione quanto benessere dei lavoratori.

Questa la giurisprudenza di riferimento sull’idoneità operativa:

  • DETERMINAZIONE ANAC N. 2 DEL 6 APRILE 2011
  • DELIBERA ANAC N. 841 DEL 3 AGOSTO 2016
  • TAR MOLISE, SEZ. I – SENT. 6 NOVEMBRE 2009, N. 700

4.4 MODALITÀ CELEBRAZIONE GARA, INVERSIONE APERTURA BUSTE

Al fine di velocizzare la celebrazione delle gare, per le gare con il criterio di aggiudicazione solo prezzo e tipologia di gara aperta o negoziata dovrà adottarsi il sistema di inversione della cronologia di apertura delle buste così come imposto dall’art. 56 della Direttiva 2014/24/UE.

Si partirà dall’apertura delle offerte economiche e si controllerà la documentazione amministrativa unicamente per l’aggiudicataria, in questo modo le gare richiederanno 1/10 del tempo previsto per le gare tradizionali.

4.5 CENTRALITÀ DELLA VALIDAZIONE DEL PROGETTO

Si porta evidenza dell’importanza che ha il progetto esecutivo per una corretta esecuzione dei lavori anche al fine della prevenzione di qualsiasi forma di contenzioso. Non possiamo rinunciare alla qualità dei progetti per una corretta esecuzione dell’opera per questo si propone di portare massima attenzione alla fase di validazione dei progetti esecutivi deputando questa fase a soggetti di comprovata capacità ed esperienza.

4.6 ASPETTII MOTIVAZIONALI OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA

Prima di tutto ci sarebbe da ricordare che:

  • non possono essere inserite migliorie su lavori integrativi ma solo migliorativi, lo prevede la norma nazionale art. 95 comma 14 bis, troppe amministrazioni si confondono inciampando poi su ricorsi che hanno a che fare con opere non approvate e non validate oltre che a gare a massimo ribasso di fatto;
  • deve prevedersi un punteggio dell’aspetto economico con peso massimo di 5 punti, questo evita massimi ribassi e salva la commessa come il mercato dell’edilizia;
  • deve evitarsi il punteggio sul tempo, le gare impostate sul tempo vengono falsate, spingono l’impresa a offrire tempi improbabili e ad avviare ricorsi e contestazioni da scambiare con proroghe; i tempi certi di esecuzione devono arrivare dal capitolato speciale d’appalto e disciplina delle penali.

L’art. 95 (comma 6) individua un elenco di possibili criteri-base, utilizzabili dalle SA per valutare gli elementi dell’offerta economicamente più vantaggiosa, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto:

a) Qualità, con attenzione a particolari certificazioni (criticità: anticipabile in istanza con certificazione per riduzione cauzione)

b) Possesso Ecolabel per prodotti, in misura pari o superiore al 30% del valore del contratto (criticità: anticipabile in istanza con certificazione per riduzione cauzione)

c) Costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio, con l’obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione.

d) Compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda (sempre connessa a ciclo di vita)

e) L’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto.

f) Il servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica (sempre correlabile al ciclo di vita).

g) Le condizioni di consegna quali la data di consegna, il processo di consegna e il termine di consegna o di esecuzione.

Non sono criteri base ma contribuiscono anche al punteggio

h) Varianti progettuali ai sensi del art. 96 comma 14

i) Criteri premiali ai sensi dell’art. 96 comma 13 rating di legalità, partecipazione microimprese, piccole medie imprese, per i giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione.

Le linee guida ANAC invece suggeriscono altri importanti aspetti:

– Mediante le indicazioni contenute nell’art. 95 viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli.

E ancora

– Limitato deve essere, di regola, il peso attribuito ai  criteri  di natura soggettiva o agli elementi premianti, ad esempio non  più  di 10 punti sul totale, considerato che  tali  elementi  non  riguardano tanto il contenuto dell’offerta ma la natura dell’offerente.

Orbene si potrebbe definire una griglia di punteggi per le gare da aggiudicare con l’offerta economicamente più vantaggiosa che contengano oltre agli opportuni criteri legati all’offerta e discrezionali da chi appalta:

– 5-10  punti di natura soggettiva alle aziende ricadenti nei comuni colpiti per rilancio occupazionale ed  economia, ai sensi delle Linee Guida Anac;

– 5-10 punti sistema di approvvigionamento dei materiali dove viene premiata la filiera corta, ai sensi delle Linee Guida Anac;

– 5-10 punti legati alla riduzione delle emissioni di gas serra legate alla vicinanza della sede dell’impresa alla zona di cantiere, ai sensi dell’art. 95 comma 6 lett. c) su base chilometrica;

– 5-10 punti legati ad una più efficace cantierizzazione dei lavori in connessione alla conoscenza dei luoghi e del sistema socio economico, ai sensi dell’art. 95 comma 6 lett. e);

– 5-10 punti legati alla natura dell’impresa se piccola media, come criterio premiale ai sensi dell’art. 96 comma 13 in qualche modo anche così si favorisce il territorio, si evita l’arrivo di grandi gruppi dall’esterno;

– 5-10 punti legati all’organizzazione aziendale ad “impronta locale”;

– 5-10 punti sul non ricorrere al subappalto (TAR Piemonte N. 00578/2018)

In questo modo, nel rispetto della norma, si riuscirebbe ad agevolare l’azienda con organizzazione prossima al cratere che di fatto garantirebbe una miglior offerta e allo stesso modo non precluderemmo ermeticamente le possibilità di concorrenza.

I punteggi al fine di salvaguardare le imprese locali e la buona realizzazione della commessa dovrebbero avere il seguente allineamento:

offerta tecnica requisiti soggettivi sopra descritti max 10 punti (vedi Linee Guida ANAC)
offerta tecnica requisiti organizzativi sopra descritti max 40 punti
offerta tecnica migliorie tecniche min 45 punti
offerta economica max 5 punti

Importante che sia prevalente l’offerta di miglioria sulle altre (in quanto più legata alla commessa e non alla natura dell’offerente ) che l’offerta economica pesi il meno possibile (per non andare incontro a massimi ribassi di fatto) e che requisiti soggettivi non pesino più di 10 punti come richiesto dalle Linee Guida ANAC.

Nessuna chiusura al mercato ma è necessario favorire l’avvicinamento al territorio delle imprese che vogliano partecipare alla ricostruzione per un discorso di migliore efficienza, benessere dei lavoratori e ricaduta economica sui territori colpiti.

ART. 5  CONCLUSIONI

Crediamo che per complessità di situazioni e repentina evoluzione degli eventi sia necessario come non mai attivare una discussione e un confronto su quelle che saranno le regole per gli appalti pubblici della ricostruzione, solo in questo modo riusciremo a fare della ricostruzione un’occasione per il rilancio economico dei territori e per ricostruire i paesi che i nostri figli meritano.

Purtroppo la rincorsa continua delle norme sulla necessità di dare risposta alle popolazioni colpite non ha fino ad oggi portato al massimo risultato sperabile.

Ringraziamo dell’attenzione e restiamo a disposizione completa per confrontarci sulle tematiche generali e speciali anche organizzando momenti di riflessione aperti sul territorio del cratere.

Per la Rete Renovo, Dott. Paolo Capriotti

Lavori dei piccoli comuni a rischio caos con il nuovo obbligo di affidare le gare alle Province

La norma prevista dal Ddl Bilancio in discussione alla Camera mal si raccorda con le altre previsioni del codice appalti sulle centrali di committenza

Centrali di committenza nel mirino del disegno di legge di bilancio. Nell’articolo 16, comma 4, del Ddl, è infatti contenuta una modifica dell’articolo 37, comma 5, del Codice dei contratti il quale, una volta approvata la manovra, introdurrà da un lato la circoscrizione dell’ambito territoriale di riferimento delle centrali di committenza al territorio provinciale o metropolitano, e dall’altro lato la specifica previsione secondo cui – solamente per gli appalti di lavori pubblici – i comuni non capoluogo di provincia dovranno ricorrere alla stazione unica appaltante costituita presso le province e le città metropolitane: tutto ciò, fino a quando non verrà messo a punto il sistema di qualificazione introdotto dall’articolo 38 del Dlgs. n. 50/2016.

Questa disposizione prenderà dunque il posto dell’attuale versione del comma 5, che rimanda invece all’adozione di un decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri l’individuazione degli ambiti territoriali di riferimento delle centrali di committenza in forma di aggregazioni di comuni non capoluogo di provincia: Dpcm che avrebbe dovuto essere adottato entro sei mesi dall’entrata in vigore del Codice e che, come altri provvedimenti di attuazione, non è mai giunto al suo varo definitivo.

Ma,il testo della modifica, attualmente all’esame del Parlamento, già sembra prestare il fianco ad alcuni dubbi interpretativi, con particolare riferimento al raccordo di tale previsione con le altre norme che riguardano, in particolar modo, la centralizzazione della committenza per i comuni non capoluogo di provincia.

Le regole vigenti
Ad oggi, l’articolo 37, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 riconosce in via generale alle stazioni appaltanti la possibilità di affidare lavori di importo inferiore a 150 mila euro (nonché servizi e forniture al di sotto dei 40 mila euro), a prescindere dal fatto di possedere o no una qualificazione, necessariamente richiesta invece per tutti gli affidamenti di valore superiore a queste soglie. In questi ultimi casi, dunque, le Pa. non qualificate hanno soltanto due alternative per la gestione delle gare: rivolgersi ad una centrale di committenza o aggregarsi ad una o più stazioni appaltanti qualificate.

A questa regola, fanno parzialmente eccezione i lavori di manutenzione ordinaria di importo compreso tra 150 mila e 1 milione di euro (unitamente ai servizi e alle forniture stimate tra 40 mila euro e la soglia Ue). Per queste ipotesi, il comma 2 dell’articolo 37 chiede comunque alle amministrazioni qualificate di utilizzare – seppur autonomamente – gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza (che debbono essere sempre qualificate) e, solo in caso di indisponibilità di tali strumenti, si consente alle stazioni appaltanti di procedere con lo svolgimento di una procedura di gara oppure di operare con una centrale di committenza o mediante aggregazione ad una o più Pa qualificate.

Naturalmente, questo impianto regge, per il momento, sulla base di una disposizione transitoria, vale a dire l’articolo 216, comma 10, del Codice, il quale ha stabilito che, fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione di cui all’articolo 38, i requisiti qualificanti di una Pa sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’anagrafe unica delle stazioni appaltanti (Ausa) istituita presso l’Anac (dall’articolo 33-ter del Dl 179/2012); e quindi, tutte le Pa che risultano iscritte negli elenchi dell’Autorità, si presumono qualificate fino a quando non entrerà a regime il definitivo sistema di qualificazione.

I comuni non capoluogo di provincia
Queste regole generali sono state estese – come specifica poi il comma 4 dell’articolo 37 – anche ai comuni non capoluogo di provincia. Quindi, allo stesso modo, per tali soggetti è contemplata sia la possibilità di agire in maniera autonoma per i lavori di importo fino a 150 mila euro (oltre che per i servizi e le forniture fino a 40 mila euro), sia la contestuale possibilità di utilizzare gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza per evitare gli obblighi di centralizzazione per i lavori di manutenzione ordinaria ricompresi tra 150 mila euro e 1 milione di euro (nonché per i servizi e le forniture tra i 40 mila euro e la soglia Ue). Sono queste infatti le norme che, fino ad oggi, hanno permesso soprattutto agli enti locali minori di provvedere più agevolmente alla gestione della maggior parte dei contratti pubblici, ricorrendo ad esempio al Mercato Elettronico della Pa (Mepa).

Per tutte le altre ipotesi di affidamento, questi soggetti hanno tre alternative: 1) ricorrere ad una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; 2) utilizzare lo strumento unioni, associazioni o consorzi di comuni, che assolvano al ruolo di centrale di committenza; 3) avvalersi della stazione unica appaltante costituita presso le varie province, città metropolitane o gli enti di area vasta.

Gli effetti delle modifiche del ddl di bilancio
In questo contesto, la modifica introdotta con la manovra finanziaria sembra avere un impatto proprio sull’attività dei comuni non capoluogo di provincia.
Dalla lettura della disposizione, si riconosce infatti a tali soggetti la sola possibilità di far ricorso alle stazioni uniche appaltanti costituite presso le province e le città metropolitane che, ad oggi, rappresenta invece una delle alternative presenti nella terna fornita dal comma 4 dell’articolo 37 del Codice.

Pertanto, da questo punto di vista, la futura previsione pone innanzi tutto l’interrogativo se l’utilizzo della stazione unica appaltante costituirà l’unico strumento a disposizione dei comuni non capoluogo di provincia per l’affidamento dei lavori pubblici di importo superiore a 150 mila euro.

Se così fosse, infatti, la modifica rappresenterebbe una deroga alle altre soluzioni rappresentate dalla costituzione di un’unione di comuni o dal ricorso ad altre centrali di committenza piuttosto che ad altri soggetti aggregatori, che avrebbe tuttavia un’efficacia limitata al periodo di «attesa della qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’articolo 38».

Ma, a questo dubbio, si aggiunge soprattutto quello relativo all’ambito di applicazione della modifica, che viene circoscritta genericamente all’affidamento dei lavori pubblici, a prescindere dalla loro base d’asta. Da quest’ultimo punto di vista, infatti, la norma non sembra considerare né che il comma 1 dell’articolo 37 ha fissato una regola generale, che impone ai comuni non capoluogo di provincia di affidare la gara a soggetti centralizzati solo se l’opera da realizzare vale oltre 150 mila euro; né che il comma 2 dell’articolo 37 prevede, per i lavori di manutenzione ordinaria di valore stimato tra 150 mila e 1 milione di euro, l’obbligo di utilizzare autonomamente gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza.

In altri termini, se l’interpretazione fosse corretta, dall’entrata in vigore della legge di bilancio, i comuni non capoluogo di provincia dovrebbero sempre ed in ogni caso – per i lavori pubblici – far ricorso alle stazioni uniche appaltanti istituite presso le province e le città metropolitane, senza considerare quanto già stabilito dai restanti commi dell’articolo 37; mentre, per i servizi e le forniture, resterebbe tutto invariato, dal momento che la norma interessa solo il comparto dei lavori.

Resta il fatto che si tratta di una modifica limitata, in quanto strettamente legata alla messa a punto del sistema di qualificazione, ma i rallentamenti che stanno accompagnando la sua attuazione richiedono probabilmente una norma che, essendo destinata ad essere applicata fino ad una data ancora incerta, non crei difficoltà operative alle stazioni appaltanti a causa dei suoi contenuti a tratti contrastanti con le disposizioni vigenti.

Articolo di Laura Savelli su Edilizia e Territorio del 12/11/2018.

Illeciti professionali e obbligo di dichiarazione – Art. 80 comma 5 del D. Lgs. n. 50/2016

In un precedente articolo del 17/03/2018 [http://www.gareappaltipubblici.it/illeciti-professionali-proviamo-a-riassumere/] cercavamo di fare chiarezza sulla questione delle esclusioni derivanti gli illeciti professionali facendo un quadro riassuntivo della normativa vigente.

In particolare avevamo affermato che “è soprattutto e innanzitutto l’operatore economico, nelle dichiarazioni contenute nel DGUE, che deve fornire ogni indicazione relativa a possibili illeciti professionali precedenti, così da consentire alla stazione appaltante di valutare la rilevanza del provvedimento segnalato nonché delle successive misure riparatorie adottate che, a loro volta, devono essere indicate nel DGUE”.

In seguito a ciò che avevamo in qualche modo anticipato, importanti indicazioni sono arrivate da due sentenze del Consiglio di Stato, sez. V.

La sezione, con la sentenza n. 3592 del 11 giugno 2018, facendo riferimento all’art. 80 comma 5 lett. c), ha affermato che è attribuito “alla stazione appaltante un potere di apprezzamento discrezionale in ordine alla sussistenza dei requisiti di “integrità o affidabilità” dei concorrenti. Costoro, al fine di rendere possibile il corretto esercizio di tale potere, sono tenuti a dichiarare qualunque circostanza che possa ragionevolmente avere influenza sul processo valutativo demandato all’amministrazione. Tenuto conto dell’ampia formulazione della norma e in assenza di indicazioni di segno contrario, deve inoltre ritenersi che le condotte significative ai fini di una possibile esclusione non siano solo quelle poste in essere nell’ambito della gara all’interno della quale la valutazione di “integrità o affidabilità” dev’essere compiuta, ma anche quelle esterne a detta procedura.”

Quindi spetta solo alla stazione appaltante e non al concorrente la discrezionalità riguardo la fondatezza dei requisiti di affidabilità di cui all’art. 80 del D. Lgs. n.50/2016.

Un’ulteriore e fondamentale precisazione giunge con la sentenza n. 5500 del Consiglio di Stato, sez. V, del 24/09/2018 in cui in particolare si afferma che “l’odierna appellante era tenuta a dichiarare le significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne avevano causato la risoluzione anticipata, rientrando nell’ambito dell’obbligo dichiarativo di cui si discute tutti gli eventi che, benché oggetto di contestazione ed ancora sub iudice, avessero dato corso ad azioni di risoluzione contrattuale ovvero ad azioni risarcitorie ad iniziativa del committente pubblico, in ragione della (valutata) commissione di gravi errori nell’esecuzione dell’attività professionale.

[…] La tematica, infatti, esprime gli immanenti principi di lealtà e affidabilità e professionale dell’aspirante contraente che presiedono in genere ai contratti e in specifico modo – per ragioni inerenti alle finalità pubbliche dell’appalto e dunque a tutela di economia e qualità della realizzazione – alla formazione dei contratti pubblici e agli inerenti rapporti con la stazione appaltante. Non si rilevano validi motivi per non effettuare una tale dichiarazione, posto che spetta comunque all’amministrazione la valutazione dell’errore grave che può essere accertato con qualunque mezzo di prova (cfr. Cons. Stato, V, 26 luglio 2016, n. 3375).

Il concorrente è perciò tenuto a segnalare tutti i fatti della propria vita professionale potenzialmente rilevanti per il giudizio della stazione appaltante in ordine alla sua affidabilità quale futuro contraente, a prescindere da considerazioni su fondatezza, gravità e pertinenza di tali episodi.

La dichiarazione mendace su di un requisito di importanza vitale non può che comportare l’esclusione della concorrente, la quale, celando un importante precedente sui gravi illeciti professionali, si è così posta al di fuori della disciplina della gara, non consentendo alla stazione appaltante potesse svolgere un vaglio adeguato e a tutto campo.”

Da ciò consegue che in sede di partecipazione alle gare d’appalto ogni operatore è tenuto a dichiarare in maniera estensiva e a comunicare alla stazione appaltante qualsiasi situazione precedente che possa rilevare sotto il profilo professionale.

Riteniamo utile ricordare che le Linee guida ANAC n. 6, al par. 5, indicano che “la durata dell’interdizione alla partecipazione alle procedure di affidamento conseguente all’accertamento delle fattispecie di cui al comma 5, lett. c) dell’art. 80 del codice è stabilita ai sensi del comma 10 del predetto articolo. Essa è pari a cinque anni, se la sentenza penale di condanna non fissa la durata della pena accessoria; è pari alla durata della pena principale se questa è di durata inferiore a cinque anni. La durata dell’interdizione è pari a tre anni, decorrenti dalla data dell’accertamento del fatto individuata ai sensi delle presenti linee guida, ove non sia intervenuta una sentenza penale di condanna”

Invitiamo pertanto le imprese a dichiarare:
– condanne esecutive per reati fallimentari, tributari, urbanistici e/o di abusivo esercizio di una professione;
– risoluzioni contrattuali;
– condanne al risarcimento del danno o altre sanzioni;
– inadempimento di una o più obbligazioni contrattualmente assunte;
– carenze del prodotto o servizio fornito;
– adozione di comportamenti scorretti;
– ritardi negli adempimenti;
– errori professionali nell’esecuzione del contratto;
– altro.

Consigliamo di prendere visione delle Linee guida ANAC per avere un quadro completo sulle situazioni che possano rilevare sotto il profilo professionale.

Linee guida n. 6 ANAC

 

04/10/2018
Dott. Alessandro Lattanzi

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