2019: le modifiche in vigore al Codice degli Appalti

I vari rumor e bozze legislative circolati negli ultimi mesi del 2018 avevano fatto pensare a imminenti e profonde modifiche al D.lgs. n. 50/2016, in realtà le variazioni al Codice hanno riguardato piccoli aspetti e sono state dettate dai recenti provvedimenti legislativi emanati dal Governo.
Andiamo ad analizzare quali sono le modifiche significative.

– Innalzamento soglia obbligo di ricorso al Mepa

L’art. 1, comma 130 della Legge di Bilancio 2019 ha modificato l’articolo 1, comma 450 della Legge n. 296 del 27/12/2006, innalzando da 1.000€ a 5.000€ la soglia per non ricorrere obbligatoriamente al Mepa: questa variazione riguarda l’acquisto di beni e servizi e non i lavori e i servizi tecnici per l’ingegneria e l’architettura che non richiedono l’obbligo di utilizzo del mercato elettronico.

 

– Articolo 80

Il D.L. Semplificazioni, in vigore dallo scorso 15 dicembre, ha modificato il comma 5 dell’articolo 80 del Codice, facendo diventare tassativa l’elencazione contenuta nella lettera c) e sostituendola nel modo seguente:
“Le stazioni appaltanti escludono dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore economico in una delle seguenti situazioni, anche riferita a un suo subappaltatore nei casi di cui all’articolo 105, comma 6 qualora:
[…]
c) la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità;
c-bis) l’operatore economico abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a fini di proprio vantaggio oppure abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione, ovvero abbia omesso le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione;
c-ter) l’operatore economico abbia dimostrato significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento ovvero la condanna al risarcimento del danno o altre sanzioni comparabili; su tali circostanze la stazione appaltante motiva anche con riferimento al tempo trascorso dalla violazione e alla gravità della stessa”.

Ricordiamo un nostro articolo dello scorso ottobre in cui analizzavamo diverse importanti sentenze del Consiglio di Stato riguardanti gli illeciti professionali e i relativi obblighi di dichiarazione [http://www.gareappaltipubblici.it/illeciti-professionali-e-obbligo-di-dichiarazione-art-80-comma-5-del-d-lgs-n-50-2016/]

 

– Affidamento lavori

L’art. 1, comma 912 della Legge di Bilancio 2019 specifica che “Nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fino al 31 dicembre 2019, le stazioni appaltanti, in deroga all’articolo 36, comma 2, del medesimo codice, possono procedere all’affidamento di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro mediante affidamento diretto previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici e mediante le procedure di cui al comma 2, lettera b), del medesimo articolo 36 per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro”.

Quindi fino al 31 dicembre 2019 vale quanto segue:

– per lavori di importo tra 40.000€ e 150.000€: si passa da una procedura negoziata con invito di almeno 10 imprese selezionate tramite indagine di mercato o elenchi di operatori alla possibilità da parte della stazione appaltante di procedere all’affidamento diretto previa consultazione di almeno 3 operatori economici;

– per lavori di importo tra 150.000€ e 350.000€: procedura negoziata con almeno 10 operatori economici. La norma quindi rinvia alle attuali regole indicate dal Codice limitandosi a ridurre da 15 a 10 il numero delle imprese da invitare.

Restano comunque validi i “principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e 42, nonché del rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti e in modo da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle micro-imprese, piccole e medie imprese”. Sarà importante, quindi, che le stazioni appaltanti si impegnino a disciplinare i criteri e le motivazioni per i quali ricorrere all’affidamento diretto dei lavori, in modo da muoversi realmente verso la velocizzazione delle procedure urgenti all’insegna della massima trasparenza.

 

Una riflessione

Poiché le procedure negoziate valgono più del 70% del valore degli appalti totali del Paese, riteniamo molto probabile un ricorso massiccio a tale procedura di affidamento semplificata.

Per gli affidamenti sottosoglia descritti in precedenza la selezione degli operatori economici da invitare avviene perciò con due modalità:

1) attraverso avvisi specifici di manifestazione di interesse al quale deve seguire un sorteggio degli operatori da invitare;

2) attraverso “pescaggio” dagli elenchi fornitori precostituiti dalla stazione appaltante garantendo rotazione e par condicio tra i soggetti presenti in elenco.

Di conseguenza l’operatore economico, per potersi garantire la partecipazione alla procedura negoziata, deve muoversi su due fronti: monitorare gli avvisi di manifestazione di interesse (sperando in un fortunato sorteggio) o iscriversi agli elenchi redatti dalle stazioni appaltanti (attendendo l’invito con la garanzia offerta dal principio di rotazione).

Cogliamo quindi l’occasione per ricordare alle imprese lettrici che da tempo, oltre al nostro servizio di banche dati bandi e esiti di gara, mettiamo a disposizione gli schemi di iscrizione agli elenchi fornitori/lavori aggiornati alle ultime norme e una mailing list di posta certificata delle stazioni appaltanti prescelte rinnovata di recente e in fase di ampliamento.

Per maggiori informazioni consultate il nostro sito al seguente link: http://www.gareappaltipubblici.it/iscrizione-albi-fornitori-e-lavori-pubblica-amministrazione/

 

15/01/2019

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Un codice scritto male da rivedere subito

Da un articolo di Mauro Salerno da Edilizia e Territorio del 11/01/2019 il cui contenuto non possiamo che condividere e approvare integralmente.

«Un codice monco, privo dei contrappesi annunciati per bilanciare l’aumentata discrezionalità concessa alle stazioni appaltanti».

E dunque per questo da rivedere al più presto. Per quanto sostanzialmente obbligata, la scelta dell’Anticorruzione di rinviare al 15 aprile l’entrata in vigore dell’albo nazionale dei commissari di gara, per i costruttori, si traduce in nuovo indice dell’inefficacia delle riforma degli appalti varata ad aprile 2016.

«Il refrain che ha accompagnato il varo del nuovo codice – attacca Edoardo Bianchi, vicepresidente dell’Associazione nazionale costruttori con delega ai lavori pubblici – era che l’aumento di discrezionalità legato all’uso generalizzato dell’offerta economicamente più vantaggiosa sarebbe stato controbilanciato dalla presenza di due forti pilastri della nuova architettura normativa: da una parte la qualificazione delle stazioni appaltanti, che avrebbe dovuto innalzare il livello di competenza e professionalità degli enti e dall’altra l’obbligo di servirsi di commissioni giudicatrici formate da tecnici indipendenti.

A oggi del primo contrappeso non c’è traccia mentre il secondo è stato rinviato, e speriamo basti , di altri tre mesi».

I costruttori danno atto all’Anac di aver fatto tutti i passi necessari per mettere in piedi l’albo per tempo, ma non sono d’accordo sull’interpretazione secondo la quale la penuria di iscrizioni sarebbe da addebitare all’incertezza normativa sul futuro assetto del codice. «L’albo è stato aperto subito dopo l’estate – aggiunge il vicepresidente dell’Ance -: chi voleva iscriversi l’ha fatto. Se proprio vogliamo interrogarci sui motivi del mancato appeal , forse andrebbero ricercati nei vincoli di incompatibilità».

Giudicati «imprescindibili», vista la delicatezza del compito, ma che «rischiano di tenere fuori i professionisti che hanno più lavoro». Se fosse così, aggiunge ancora Bianchi si aprirebbe pure la questione delle competenze di chi si iscrive all’albo «ed è chiamato a giudicare il lavoro di professionisti e imprese magari molto più apprezzati sul mercato».

Il punto vero per i costruttori rimane comunque la mancata attuazione che indebolisce tutta la struttura della riforma del 2016. «Ad aprile saranno passati tre anni dall’entrata in vigore del codice. Cantone dice che finora è stato applicato poco e male e che per questo non è possibile giudicarlo fino in fondo. Condividiamo in pieno la prima osservazione: è stato applicato poco e male. Ma passati tre anni, proprio per questo, ci domandiamo se è davvero stato scritto così bene».

Aggiornamento 2019 della modulistica per l’impresa dei lavori pubblici

Abbiamo provveduto a riordinare e aggiornare la modulistica per le imprese operanti nel settore lavori pubblici.

Molti cambiamenti sono intervenuti soprattutto a fronte delle novità introdotte nel 2018 dal D MIT sul DL.

Per guadagnare tempo, per non sbagliare, per restare aggiornato.

Una guida infallibile per il tuto ufficio gare.

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Rubrica, sviste e trucchetti dalle stazioni appaltanti del Paese. N. 5

Torniamo dopo qualche mese a trattare della nostra rubrica che come intuibile dal titolo racconta di alcune furbate pensate all’interno delle stazioni appaltanti per favorire questo o l’altro imprenditore. Sistemi non troppo ben congeniati in base a quello che abbiamo visto nelle scorse puntate.

Avevamo stilato un elenco delle cattive abitudine che, anche se raccontate in maniera scherzosa, nei più dei casi riguardano vere e proprie condotte penalmente rilevanti.

Questo era il libro nero della scorrettezza:

1- il sorteggio a porte chiuse;

2- il sopralluogo ante manifestazione di interesse;

3- il sorteggio a tempo, chi prima manifesta viene invitato;

4- i finti invitati, inviti cinque risponde uno;

5- la sottostima del valore dell’appalto per il rientro nella procedura negoziata o affidamento diretto;

6- il frazionamento artificioso in lotti;

7- l’aggregazione artificiosa in lotti;

8- l’abito su misura, quando il requisito di gara è sproporzionato;

9- l’obbligo di presa visione dei luoghi per conoscere chi e quanti partecipano;

10- la presa visione ristretta ad un solo giorno;

11- la presa visione a cui può partecipare il solo legale rappresentante;

12- criteri super discrezionali per l’OEPV;

13- la caccia all’errore nelle giustificazioni/spiegazioni di gara;

14 – la proroga perpetuamente eterna…;

15- la somma urgenza per niente somma ma solo urgenza;

16 – sbarramento escludente su criterio discrezionale nel caso di OEPV;

17- il promotore in ambito di concessioni con diritto di prelazione ma concessione non è;

18- l’invito territoriale per la filiera corta, invenzioni dal Trentino Alto Adige;

159- l’inserimento di prodotti e specifiche tecniche troppo specifiche;

20 – l’erronea volontaria collocazione in ambito fuori Codice (concessioni demaniali, convenzioni, opere effettuate da affittuari o concessionari su immobili pubblici, interventi privati con finanziamenti pubblici, ecc..);

21- appalti mascherati da vendita materiale (raccolta olii esausti, vendita legna su demanio, ecc..);

22- quando il trucco diventa elettronico;

23- la determina del 31 dicembre;

24- l’indagine di mercato che poi era una richiesta di offerta e viceversa;

24- la gestione fantasiosa dell’albo fornitori;

25- forzature su cooperative sociali di tipo B;

26- quando il servizio e/o la fornitura diventano lavoro, per restare sotto soglia;

Oggi tratteremo un classicissimo: i finti invitati, inviti cinque risponde uno.

Questo trucchetto penalmente rischiosissimo  preclude la compiacenza di più soggetti: il RUP che seleziona gli invitati per la procedura negoziata e gli operatori economici invitati che si accordano per raggiungere un risultato e spartire la torta.

Il sistema gira tutto sulla scelta arbitraria dei soggetti da invitare, questi soggetti scelti debbono conoscersi e debbono essere d’accordo per poter avere tutti giovamento.

Pertanto il RUP o sceglie arbitrariamente la cricca da invitare di sua fantasia, oppure pesca a suo piacimento con un sorteggio non in seduta pubblica, oppure sceglie senza un apparente criterio dall’albo fornitori diligentemente precostituito dove sono nascosti gli imprenditori amici.

Ribadiamo che i temi trattati sono stati riscontrati da un’attenta osservazione dall’esterno del mondo appalti e non perché chi scrive sia solito impiegare metodi fraudolenti, se ne scriviamo è solo per disincentivare queste pratiche scorrette.

Chiaramente il fatto che sono invitati cinque, dieci, o quindici soggetti non cambia la questione.

Approfittiamo per evidenziare agli amici imprenditori che anche solo dire ad un collega, a proposito di una gara, di partecipare o non partecipare per qualsivoglia motivo si rischia la turbativa o astensione, si vedano in proposito gli artt. 353, 353 bis, 354 del codice penale.

Interessante rilevare come i tre articoli del codice penale siano in qualche modo sbilenchi sulla previsione della pena, per le turbative ci sono pene molto salate mentre per l’astensione, per il quale si turba egualmente la regolarità dell’asta, c’è una pena molto inferiore, lasciamo l’argomento a qualche penalista che vorrà delucidarci il perché di questo assetto di pene.

Agli stessi reati 353 e 353 bis soggiace il RUP che con leggerezza chiama al suo amico imprenditore locale per fargli sapere solamente che la prossima settimana uscirà quel bando tanto atteso, par condicio violata ed esito della gara probabilmente distorto, condanna per il RUP ci potrebbe stare.

Ma per tornare al nostro sistema di invito e gara pilotata come fare ad accorgersene?

Nel rilevare e studiare le statistiche di aggiudicazione abbiamo notato in questi anni che in alcune gare, presso particolari stazioni appaltanti, ricorreva con frequenza uno strano dato statistico.

Di tanti invitati alla procedura negoziata rispondeva uno o comunque pochi operatori e con ribassi molto esigui.

Certo che non abbiamo certezza che gli invitati si fossero messi d’accordo per far aggiudicare favorevolmente l’appalto ad un soggetto, ma lavorando quotidianamente con imprenditori abbiamo assoluta certezza che a fronte di un invito ad una procedura negoziata nessun imprenditore si tirerebbe indietro se non un 10/20% al massimo.

Perché l’imprenditore degli appalti vive di piccole chance e sa che un invito ad una negoziata anche per pochi euro su di un cucuzzolo di una montagna non si può sprecare.

Attenzione quindi alle statistiche di gara, se le possediamo noi figuriamoci chi è deputato al controllo.

22/12/2018

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L’atavica questione della differenza tra appalti di lavori e appalti di servizi

Capita spesso di veder confondere gli appalti di lavori con quelli di servizi: cerchiamo quindi di fare chiarezza riguardo le tipologie di commesse, mettendo a fuoco gli aspetti comuni e le differenze tra i vari tipi di appalto con opportuni richiami normativi.

Il D.lgs. n. 50/2016, all’art. 3 (Definizioni) indica quanto segue:

lettera ii): gli appalti pubblici sono “contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti e la prestazione di servizi”;

lettera ll): gli appalti pubblici di lavori sono “contratti stipulati per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici aventi per oggetto:

1) l’esecuzione di lavori relativi a una delle attività di cui all’ allegato I

2) l’esecuzione, oppure la progettazione esecutiva e l’esecuzione di un’opera;

3) la realizzazione, con qualsiasi mezzo, di un’opera corrispondente alle esigenze specificate dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore che esercita un’influenza determinante sul tipo o sulla progettazione dell’opera”;

lettera ss): gli appalti pubblici di servizi sono “contratti tra una o più stazioni appaltanti e uno o più soggetti economici, aventi per oggetto la prestazione di servizi diversi da quelli di cui alla lettera ll)”. Quindi la definizione data dal nuovo Codice è di tipo residuale, mentre invece nel vecchio D.lgs. n. 163/2016 l’allegato II elencava tutte le attività appartenenti alla categoria dei servizi.

lettera tt): gli appalti pubblici di forniture sono “contratti tra una o più stazioni appaltanti e uno o più soggetti economici, aventi per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l’acquisto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, di prodotti. Un appalto di forniture può includere, a titolo accessorio, lavori di posa in opera e di installazione”

In estrema sintesi in un appalto di lavori l’oggetto del contratto è la realizzazione o la trasformazione di un’opera o di un bene, mentre nell’appalto di servizi l’oggetto del contratto è la prestazione con cui l’appaltatore esegue una attività finalizzata all’utilità del committente.

Ciò significa che se l’attività svolta dall’operatore comporta una modifica della realtà fisica preesistente (c.d. quid novi) ci troviamo nella categoria dei lavori, mentre se essa riguarda una mera esecuzione allora ricadiamo nella categoria dei servizi.

Un altro aspetto che differenzia le due commesse è poi la periodicità della prestazione eseguita nel corso del tempo: ne consegue quindi che per i servizi, “la continuità e periodicità nel tempo della prestazione concorrono, solitamente, alla determinazione di un corrispettivo espresso in termini di canone periodico, basato su una stima presuntiva legata al costo organizzativo ed orario della mano d’opera necessaria per l’espletamento della prestazione; per i lavori, consistenti nell’esecuzione puntuale di determinate opere, è previsto, invece, un computo metrico-estimativo delle lavorazioni da eseguire” (cfr. deliberazione dell’AVCP del 14 febbraio 2008, n. 7).

Un esempio emblematico e di ambigua interpretazione, che però può essere favorevole per mettere a fuoco la distinzione tra le due tipologie è quello della manutenzione, che sia del verde, di impianti o edifici in genere, da sempre oggetto di un’intensa attività interpretativa.

Riguardo ed esso si è espresso il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia nel 2008 fornendo un’utile definizione: la manutenzione deve essere ricondotta alla qualifica di lavori ogni volta che l’applicazione dell’opera dell’appaltatore comporti un’attività essenziale di modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale. Mentre, il contratto avente ad oggetto la manutenzione […] deve ritenersi che assuma natura di appalto di servizi e non di opere, allorquando comporti una prestazione continuativa e positiva di fare da effettuarsi con l’assiduo e periodico intervento di personale specializzato, al fine di procurare al committente il normale funzionamento del servizio”.

“Nel caso di appalti per l’affidamento della manutenzione degli immobili, qualora tra le prestazioni del bando siano previste, sia pure a carattere accessorio, attività qualificate come lavori, la stazione appaltante è tenuta a richiedere, oltre ai requisiti per i servizi, anche la qualificazione per i lavori per la categoria e l’importo corrispondente alle lavorazioni oggetto del contratto. […] il servizio di manutenzione degli immobili, nella prassi, include molteplici prestazioni, tra cui lo svolgimento di servizi in senso proprio (ad esempio, le attività di coordinamento degli interventi, la conduzione e la gestione degli impianti) e altre attività qualificabili come lavori (ad esempio, gli interventi di riparazione o di sostituzione degli impianti).

Un altro chiarimento, ben più recente, è stato fornito dall’Anac che ,nel parere di precontenzioso n. 756 del 5 settembre 2018, indica quanto segue:

“La distinzione, nell’ambito della manutenzione,  tra servizi (di manutenzione) e lavori (di manutenzione) è stato oggetto di una intensa attività interpretativa che ha condotto l’Autorità, unitamente alla  giurisprudenza, ad osservare come il concetto di “manutenzione” rientri  nell’ambito dei lavori pubblici qualora l’attività dell’appaltatore comporti  un’azione prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid  novi) che prevede l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di  materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e  funzionale (pareri di precontenzioso del 13 giugno 2008, n. 184, del 21  maggio 2008, n. 151, del 3 ottobre, 2007, n. 55; Consiglio di Stato, sez.  VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n.  2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537). Viceversa, qualora tali azioni non si traducano in una essenziale/significativa modificazione dello stato fisico del bene, l’attività si configura come prestazione di servizi.”

Distinguere o meno la natura delle due tipologie di commesse implica schemi procedurali diversi come ad esempio la richiesta di un particolare requisito tecnico economico organizzativo (SOA o non SOA) e/o l’obbligo o meno di rivolgersi all’utilizzo del mercato elettronico (obbligatorio solo per i servizi sotto soglia comunitaria).

Badate che la questione è tutt’altro che marginale dal momento che una ditta qualificata per realizzare un lavoro non ha le stesse competenze e capacità di quella organizzata a fare un servizio: la prima ha particolare attitudine a gestire un cantiere di durata limitata, la seconda ha un’organizzazione diversa capace di gestire chiamate di intervento, reperibilità, sopralluoghi ed esecuzione anche di interventi manutentivi a “spot e regia” nel lungo periodo.

Analizziamo bene quindi la natura delle commesse da realizzare per capire la giusta composizione in termini di lavori e servizi e di conseguenza determiniamo correttamente: requisiti, mezzi da impiegare, termini pubblicazioni, e altro.

Facciamo in fine attenzione alla distinzione tra schemi concessori di beni e servizi che hanno tutto un altro sistema di valutazione della definizione delle fattispecie di cui magari parleremo più avanti.

 

17/12/2018

Arch. Paolo Capriotti

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Nuovo Codice, ANCE: “I 7 PUNTI ESSENZIALI DELLA RIFORMA”

In audizione presso l’VIII Commissione del Senato nell’ambito dell’indagine conoscitiva sull’applicazione del Codice dei contratti, l’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) ha duramente criticando l’attuale normativa affermando che “Il nuovo Codice dei Contratti ha fallito”.

“La riforma, nonostante la sostanziale condivisione di gran parte dei principi che l’hanno ispirata, contenuti nella Legge Delega n. 11/2016, dopo due anni dalla sua entrata in vigore, appare ancora lontana da un suo definitivo compimento. A 2 anni dall’entrata in vigore dalla riforma, dei circa 60 provvedimenti attuativi previsti dal Codice, in sostituzione del Regolamento Generale, ne sono stati adottati meno della metà.
In questo quadro, peraltro, risultano ancora inattuati il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e l’albo dei commissari esterni, che avrebbero dovuto costituire i pilastri della riforma in materia di trasparenza.
In questo contesto, il decreto correttivo n. 56/2017, malgrado abbia apportato alcuni indubbi miglioramenti al Codice, non ha sciolto tutti quei “nodi” che impediscono il pieno raggiungimento delle finalità di rilancio del settore.”

ANCE evidenzia come “l’Italia ha un pesante ritardo infrastrutturale che rende urgente l’adozione di misure per accelerare la realizzazione di opere pubbliche necessarie per la qualità della vita e per la crescita. Manutenzione del territorio, sicurezza delle scuole e degli edifici pubblici, infrastrutture per la competitività delle città e dei territori sono indispensabili per lo sviluppo sociale oltre che economico del Paese”.
Rileva inoltre che “l’andamento della spesa per investimenti dei comuni che ha raggiunto nel 2017 il livello più basso dall’inizio della crisi, facendo registrare una riduzione del 51,3% rispetto al 2008, accompagnata da una crescita del 10,3% della spesa corrente”, risultati dovuti a procedure di spesa delle risorse troppo lente e farraginose che impediscono l’apertura in tempi rapidi dei cantieri aumentando il gap tra stanziamenti e risorse effettivamente spese per infrastrutture”.

Nel dettaglio, ANCE propone l’adozione di un decreto legge, da adottarsi entro fine anno, e un ripensamento della riforma del Codice tramite “la predisposizione un articolato più semplice, accompagnato da un Regolamento attuativo dedicato ai lavori pubblici (e da uno per i servizi e le forniture), dotato di forza cogente, in cui far confluire la normativa di dettaglio e le linee guida Anac. Al contempo, considerato che tale iter normativo comporterà inevitabilmente una tempistica di medio periodo, occorre individuare sin d‘ora un pacchetto misure “anticrisi”, da inserire in un decreto legge “ponte”, da applicare, cioè, fino a quando il nuovo quadro normativo “a regime” non si sarà completato.

Le misure urgenti da adottare secondo ANCE si articolano nei seguenti 7 temi:

 

  • SUBAPPALTO
    Superamento dei seguenti aspetti critici:

– limite del 30% dell’importo totale dell’appalto quale quota massima subappaltabile

– obbligo di ATI verticale per le categorie super-specialistiche

– limite del 20% sui prezzi risultati dall’aggiudicazione quale massimo ribasso praticabile al subappaltatore

– divieto di ribasso sui costi di manodopera

– obbligo di pagamento diretto del subappaltatore in caso di micro-piccola impresa

– obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori

– divieto per l’appaltatore di qualificarsi anche attraverso lavori affidati in subappalto

– esclusione dalla gara se il subappaltatore della terna non ha i requisiti

 

  • CRITERI DI AGGIUDICAZIONE

Fino all’istituzione dell’albo dei Commissari esterni e del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti:

– OEPV vietata sotto i 2 milioni di euro

– OEPV consentita tra i 2 milioni e la soglia comunitaria solo in caso di appalto con complessità tecnica

– applicazione dell’esclusione automatica delle offerte anomale, insieme a un nuovo metodo “antiturbativa” in assenza si complessità tecnica

– i criteri di valutazione tecnica devono essere oggettivi, misurabili e il più possibile declinati in sub-criteri

– adozione di metodi di calcolo che consentano di contenere la rilevanza dei ribassi nella valutazione della componente prezzo

– stesse soglie di importo per l’applicazione dei criteri di aggiudicazione anche per il settore dei beni culturali

 

  • PROCEDURE NEGOZIATE SOTTO SOGLIA

– sotto ai 40.000 €: affidamento diretto

– tra i 40.000 e i 150.000 €: il RUP sceglie liberamente gli invitati nel rispetto del principio di rotazione

– tra i 150.000 e i 500.000 €: il RUP utilizza un “sorteggio pubblico qualificato” che riservi il 50% degli inviti alle imprese locali idoneamente qualificate e il restante alle altre

– tra i 500.000 e 1.000.000 €: procedura aperta o negoziata con indagine di mercato e obbligo di invito di tutti i soggetti idoneamente qualificati che hanno manifestato interesse

 

  • NUOVA QUALIFICAZIONE SOA

Riforma passante per due momenti:

– in via transitoria, fino all’attuazione del nuovo sistema di qualificazione “congelamento” delle qualificazioni attuali, previa verifica della sussistenza di quattro parametri in capo all’impresa, che ne dimostrino “l’esistenza in vita”:

– patrimonio netto pari al 5% della cifra d’affari dell’ultimo anno;

– almeno tre anni degli ultimi 5 chiusi in utile;

– continuità dell’iscrizione in cassa edile;

– assenza di concordato o di presentazione di istanza di concordato.

– “a regime”, una nuova qualificazione da attuare secondo i presupposti sopra descritti, consentendo inoltre, l’utilizzabilità sine die dei certificati di esecuzione lavori – sulla falsa riga della qualificazione nei beni culturali – con una verifica triennale “alleggerita” ed ulteriori affinamenti.

 

  • APPALTO INTEGRATO

– ripristino della possibilità di ricorrere all’appalto integrato per la realizzazione di investimenti pubblici, consentendo alle stazioni appaltanti di ricorrere all’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto definitivo

 

  • PARTECIPAZIONE ALLE GARE DI IMPRESE IN CRISI

– impedimento alla partecipazione alle gare di imprese fallite o in concordato in continuità o in amministrazione straordinaria

 

  • SPLIT PAYMENT

– abrogazione dello split payment

 

Di seguito i testi della proposta ANCE.

Audizione ANCE

7 Punti riforma ANCE

DL Semplificazioni: le novità al Codice Appalti

Abbiamo ricevuto la bozza del Decreto Legge “Semplificazioni” che conferma in parte le indicazioni che avevamo anticipato qualche giorno fa nel seguente articolo (http://www.gareappaltipubblici.it/cantone-il-nuovo-codice-degli-appalti-sara-tecnico/): la prossima tappa sarà l’approvazione del Cdm.

Potete scaricare qui lo schema del Decreto Semplificazioni che abbiamo avuto dal Ministero.

DL SEMPLIFICAZIONI

 

In attesa del Decreto definitivo sintetizziamo nei punti seguenti le novità più rilevanti richiamando gli articoli del Codice in via di modifica:

– Manutenzioni ordinarie affidabili su progetto definitivo [ART. 23, comma 3-bis]

Per “lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria ad esclusione degli interventi di manutenzioni straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali” sarà facoltà delle stazioni appaltanti indire gare sulla base del progetto definitivo. Esso dovrà essere “costituito almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo-metrico estimativo, dal piano di sicurezza e di coordinamento con l’individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso.”

 

Innalzamento della procedura negoziata a 2.500.000 € [ART. 36, comma 2, lettere c) e d)]

Le due lettere del comma 2 del Codice vengono modificate nel modo seguente:

– comma 2, lettera c): “per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 2.500.000 di euro, mediante procedura negoziata con consultazione di almeno quindici operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici.”

– comma 2, lettera d): “per i lavori di importo pari o superiore a 2.500.000 di euro mediante ricorso alle procedure ordinarie fermo restando quanto previsto dall’articolo 95, comma 4, lettera a).”

 

Esaminazione delle offerte prima della verifica dell’idoneità degli offerenti [ART. 36, comma 5]

Nelle procedure aperte, le stazioni appaltanti avranno la facoltà, comunque da specificare nel bando, di dare la precedenza all’esame delle offerte economiche rispetto alle verifiche della documentazione amministrativa con lo scopo di velocizzare la fase delle verifiche iniziali: le verifiche amministrative vengono quindi eseguite solo sull’aggiudicatario.
Ulteriore specifica è la seguente: “Nel caso di applicazione dell’articolo 97, comma 8, sulla base dell’esito di detta verifica, si procede a ricalcolare la soglia di anomalia.”

 

Possibilità di derogare dal DGUE in caso di procedure telematiche [ART. 36, comma 6-ter]

“In luogo del DGUE, i soggetti che gestiscono i mercati elettronici ovvero che istituiscono o gestiscono un sistema dinamico di acquisizione per lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 35 possono predisporre formulari standard mediante i quali richiedere e verificare il possesso dei requisiti di cui all’articolo 80 ed ogni eventuale ulteriore informazione necessaria all’abilitazione o all’ammissione.”

 

Nessuna esclusione per condanna del subappaltatore [ART. 80, comma 1]

Viene eliminata l’esclusione dell’appaltatore per condanna del subappaltatore a seguito di «sentenza definitiva o decreto penale di condanna diventato irrevocabile»: ciò si applica anche nel caso del subappaltatore appartenente alla terna, che (con altra modifica) viene resa facoltativa.

 

Ridimensionamento delle cause di esclusione per illecito professionale [ART. 80, comma 5, lettera c)]

Il Decreto effettua una suddivisione delle cause di esclusione eliminando dal grave illecito alcuni comportamenti dell’operatore economico già indicati del Codice ossia il tentativo di «influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate ai fini di proprio vantaggio” o l’indicazione, ”anche per negligenza”, di ”informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione”, o l’omissione delle ”informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione.”
Si rimanda alla lettura del Decreto per approfondire le varie casistiche.

 

Precisazioni sulle sospensioni/esclusioni dalle gare [ART. 80, comma 10]

Nel Decreto si fa riferimento alla “sentenza penale di condanna definitiva, mentre viene meno il riferimento al caso di violazioni gravi sui versamenti fiscali e contributivi rilevati attraverso il Durc.
Un’importante precisazione riguarda la decorrenza dei termini di sospensione per tre anni: viene specificato che essa “decorre dalla data dell’accertamento del fatto in via amministrativa ovvero, in caso di sua contestazione in giudizio o di condanna, dalla data della sentenza non più soggetta ad impugnazione. Nel tempo occorrente alla definizione del giudizio la stazione appaltante deve tenere conto di tale fatto ai fini della propria valutazione circa la sussistenza del presupposto per escludere dalla partecipazione alla procedura l’operatore economico che l’abbia commesso”.

 

Massimo ribasso [ART. 95, comma 4, lettera a)]

Viene introdotta la possibilità di ricorrere al criterio del massimo ribasso (sempre a discrezione della stazione appaltante) per gli appalti sottosoglia con progetto esecutivo e per tutti i lavori di manutenzione ordinaria sottosoglia con l’applicazione delle regole riguardanti l’esclusione automatica delle offerte anomale

 

Eliminazione dell’obbligo della terna dei subappaltatori [ART. 105, comma 6]

L’indicazione, da parte dell’impresa, della terna dei subappaltatori diviene facoltativa; all’impresa, inoltre, non è più richiesto di dimostrare l’assenza dei motivi di esclusione in capo ai subappaltatori.

 

Incentivo del 2% per pubbliche amministrazioni solo per progettazione [ART. 113, comma 2]

Il Decreto indica che il 2% è “per le attività di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, di verifica preventiva della progettazione”. Vengono meno quindi alcune tra le attività indicate dal Codice tra cui “attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici”.

 

Verifica dell’anomalia nelle procedure aperte per settori speciali [ART. 133, comma 8]

Nelle procedure aperte e nei casi in cui la stazione appaltante decida di esaminare prima le offerte economiche e poi di eseguire le verifiche sui requisiti di idoneità il bando deve indicare “le modalità della verifica sugli offerenti, anche a campione, della documentazione relativa dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione”.

 

Nessun obbligo di indicare la terna dei subappaltatori per concessioni [ART. 174, comma 2]

Viene confermato quanto indicato all’art. 105 anche negli appalti di concessioni.

 

Autorizzazione della pubblica amministrazione del subappalto per concessioni [ART. 174, comma 3]

Viene introdotto l’obbligo di una specifica autorizzazione da parte della stazione appaltante negli appalti di concessioni.

 

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Cantone: Il nuovo Codice degli Appalti sarà tecnico

Siamo reduci dalla trasferta romana in cui noi di CAS abbiamo partecipato alla tavola rotonda incentrata sulla riforma del Codice degli Appalti tenutasi il 28 novembre presso la sede dell’Ugl.

Tra le personalità che hanno preso parte all’evento, che comprendevano tra l’altro rappresentanti di Ance, Anas, Cna ecc, figurava il presidente dell’Anac Raffaele Cantone che ha rilasciato importanti dichiarazioni in merito al tanto atteso nuovo Codice degli Appalti pubblici.

Innanzitutto ha difeso il Codice degli appalti dalle molte critiche ricevute in questi anni: “E’ stato approvato con una maggioranza molto ampia, sono stati ascoltati tutti gli stakeholder e poi improvvisamente oggi non si capisce di chi è figlio. Certamente il Codice non è figlio mio perche’ l’avrei scritto in modo diverso, ma lo difendo, forse per una mia tendenza culturale: mi piace difendere le cause perse”, sottolinea sorridendo il presidente dell’Anac.  Il problema di fondo, spiega, è che il Codice “non è conosciuto dal 90 % degli operatori, le amministrazioni se lo sono trovate da un giorno all’altro” e “il decreto ministeriale per qualificare le stazioni appaltanti” non è mai stato adottato.

“Secondo le voci che circolano le intenzioni del governo sono di approvare entro la fine dell’anno un decreto con 3-4 modifiche al Codice degli appalti ha anticipato Cantone, illustrando la possibilità “di ampliare il cosiddetto massimo ribasso con dei meccanismi più corretti, individuando non più di tre soglie”.
Inoltre ha sottolineato che occorre rivedere i livelli di progettazione: “Tornare all’appalto integrato credo sia suicida, rappresentava un sistema nel quale di fatto si davano tutte le chiavi all’impresa mentre la responsabilità deve rimanere alla stazione appaltante”. Ci sarà “un intervento che probabilmente sarà fatto per la semplificazione delle progettazioni”, spiega.

Un tema su cui abbiamo scritto più volte è quello delle cause di esclusione: Cantone ha affermato che “in questo momento rappresentano il problema maggiore per gli appalti che non si riescono a fare. I motivi di esclusione sono diventati una corsa a ostacoli ai limiti dell’incredibile […] bisognerà intervenire sull’articolo 80 per ridurre le cause di esclusione e prevedere che abbiano un senso. Con franchezza dico che l’articolo 80 è difficile da leggere anche per gli addetti ai lavori, non si capisce nulla”. Questi sono i temi “sui quali bisogna intervenire subito con un decreto legge per provare a sbloccarli”, ha osservato.

Dopo il decreto, Cantone ritiene che vada riaperta la legge delega “intervenendo senza riscrivere il Codice degli appalti ex novo, bisogna assolutamente evitare che ci metta mano il legislatore ordinario, questa non può essere materia di competenza del Parlamento”.
Il Codice deve essere “MATERIA DEI TECNICI E INFATTI UNO DEI PROBLEMI E’ CHE QUESTO CODICE E’ STATO FATTO POCHISSIMO DAI TECNICI E SI VEDE”.

Cantone ha concluso affermando che tra gli aspetti da riaprire c’è la fase esecutiva: “Facciamo un regolamento perchè abbiamo capito che gli enti locali non vogliono decidere, non vogliono capacità discrezionale, vogliono sapere cosa devono fare”.

Che avremo finalmente un Codice efficiente? Noi lo speriamo vivamente.

 

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Post sisma centro Italia. Lettera a Farabollini e Coltorti per una ricostruzione pubblica virtuosa.

Riceviamo e pubblichiamo di seguito la lettera inviata al nuovo Commissario per la ricostruzione post sisma del centro Italia, Dott. Piero Farabollini, e al Dott. Mauro Coltorti Presidente della VIII Commissione Permanente Lavori Pubblici del Senato, dal Dott. Paolo Capriotti per la Renovo, rete di cento  imprese delle zone colpite che si stanno adoperando nella ricostruzione post sisma del centro Italia.

La lettera

E’ notizia di questi giorni che si sono avviati i tanto attesi lavori di riforma del Codice Contratti pubblici ad opera del VIII Commissione del Senato.

Stante il simultaneo avvio della ricostruzione pubblica che interessa il cratere della ricostruzione ci si augura, quali soggetti portatori di interesse del mercato oltre che cittadini terremotati, che tale riforma avvenga nella maniera più armonica ed efficace possibile affinché si produca la semplificazione tanto desiderata.

Con la presente nota questa rete di imprese intende perciò farsi parte attiva nel proporre misure che possano essere di aiuto per la definizione delle regole che governeranno la ricostruzione pubblica post terremoto.

Abbiamo ammirato nel breve periodo di insediamento del Commissario Strordinario per la Ricostruzione Dott. Farabollini che c’è una netta volontà di dare una spinta propulsiva alla ricostruzione che non può che passare per la definizione di regole chiare, snelle e tempestive.

La tempestività dell’azione amministrativa, spesso poco considerata in questa ricostruzione, richiede destrezza e visione degli scenari che si vengono formando.

Questa ricostruzione è caratterizzata da un inseguire affannoso delle ordinanze sugli effetti sperati, questo in parte perché le situazioni riguardano una complessità di aspetti ma anche perché probabilmente non vengono coinvolti i soggetti maggiormente conoscitori delle tematiche e degli scenari.

Da questo deriva che potrebbe essere di beneficio avviare una consultazione preliminare che di certo potrebbero favorire il raggiungimento di una normativa efficace e tempestiva atta a garantire gli obiettivi prefissati.

E’ chiaro che i soggetti da interpellare debbano essere di autorevolezza in termini di conoscenza del sistema ricostruzione, evitando di creare un aggravio inutile interloquendo con soggetti di dubbia preparazione e/o parzialità per suscettibilità da interessi propri.

Come noto molti progetti del piano ricostruzione pubblica sono in corso di redazione e a breve ci troveremo di fronte al problema di gestire una grande mole di appalti per l’affidamento dei lavori di riparazione.

ART. 1  I DUBBI

I piani di ricostruzione contengono migliaia di interventi per un importo di svariati miliardi di euro, questa grande mole di investimenti ci porta a riflettere su alcuni grandi dubbi:

  • chi appalterà?
  • quali saranno le regole degli affidamenti?
  • come potremo garantire la qualità dei lavori da realizzarsi?

I dubbi sono legittimi e ben motivati se si pensa alla riforma codicistica in atto e al fatto che dal punto di vista di normative speciali poco è stato tracciato dai vecchi Commissari e rispettivi Vice.

Una sorta di limbo normativo che creerà rallentamenti, ricorsi e contestazioni, quello di cui non abbiamo bisogno per poter lanciare nel migliore dei modi la ricostruzione pubblica.

Per quanto descritto abbiamo sentito il dovere di dare alcune riflessioni e in particolare, per tornare ai dubbi richiamati, vogliamo iniziare a riflettere su questi:

– Dobbiamo sapere quali saranno i soggetti deputati ad effettuare le gare d’appalto, la norma generale sta andando verso un ritorno alle SUA provinciali, mentre la norma speciale non prevede nessuna particolare tipologia di aggregazione delle stazioni appaltanti. Si dovrebbe definire unitariamente tale assetto evitando polverizzazione e perdita di qualità nelle selezioni, si dovrebbero poi potenziare dette strutture con personale competente e specializzato, non appare pensabile di gestire un servizio del genere con le risorse umane attualmente in dotazione. Altra questione collegata è quella della qualificazione delle stazioni appaltanti, da anni attendiamo un Decreto del MIT che imponga dei requisiti minimi delle stazioni appaltanti aggregate (SUA, CUC, altro) ci sarebbe da coordinare tale disposizione con quello che si vuole realizzare per la ricostruzione evitando blocchi e necessità di deroghe future;

Sulle regole da mettere in campo per le gare degli affidamenti deve essere tracciato un sistema che crei semplificazione, garantisca qualità delle opere realizzate, attivi la ricaduta economica sui territori colpiti, eviti atteggiamenti discrezionali delle stazioni appaltanti troppo spesso legati a fenomeni corruttivi: tutto questo è raggiungibile senza nemmeno scomodare particolari previsioni derogatorie. In questo caso dobbiamo poi anche traguardare alle modifiche che stanno sopraggiungendo dal legislatore nazionale, nella revisione del codice contratti pubblici, appare evidente che nell’immediato futuro avremo un innalzamento della soglia di obbligo di ricorso al criterio con l’offerta economicamente più vantaggiosa (sopra soglia comunitaria, 5 milioni di euro forse) e appare evidente che nei casi di ricorso al criterio qualità/prezzo si dovrà ricorrere all’albo commissari ANAC in via di formazione, operativo ad inizio 2019 ricorso al TAR Lazio sulle tariffe permettendo. In questo caso le norme nazionali convergono felicemente con le nostre necessità di semplificare ed eliminare la discrezionalità nelle valutazioni di gara;

– Per garantire la buona realizzazione delle opere occorre poi prevedere delle misure che operino anticipatamente nella selezione di imprese idonee a realizzare l’opera e successivamente a misure che riducano ogni possibilità di contenzioso e favoriscano l’esecuzione delle opere a regola d’arte.

ART. 2 LE GARE D’APPALTO PUBBLICHE DELL’ORDINANZA 56

L’ordinanza del commissario n. 56 prevede la realizzazione di oltre 800 interventi per un miliardo di euro di valore economico attraverso due tipologie di gara sulla base della funzione dell’edificio da recuperare che di seguito riassumiamo.

Procedura normale: raggiungimento da parte della stazione appaltante del progetto esecutivo, con progettazione interna o esterna, il progetto è sottoposto ad approvazione della conferenza unificata, invio del progetto validato alla centrale di committenza competente per l’effettuazione della gara per i lavori, la centrale provvede ad effettuare le procedure di gara per l’affidamento dei lavori previo selezione degli operatori economici (almeno 5). Questa tipologia di gara potrà essere con offerta solo prezzo o con offerta economicamente più vantaggiosa a scelta della stazione appaltante.

Procedura accelerata: raggiungimento da parte della stazione appaltante del progetto definitivo, il progetto è sottoposto ad approvazione della conferenza unificata, invio del progetto validato alla centrale di committenza competente per l’effettuazione della gara per i lavori, la centrale provvede ad effettuare le procedure di gara per lavori e progettazioni esecutive previo selezione degli operatori economici (almeno 5). Queste gare sono per definizione da affidarsi con offerta economicamente più vantaggiosa.

Il sistema imposto dall’ord. 58 non è valido sull’ordine di più motivi:

  • c’è una restrizione eccessiva della platea degli invitati, si potrebbe verificare, come già successo con le scuole Invitalia, che alcune procedure vadano deserte e che comunque non si tenga conto del doveroso coinvolgimento delle imprese locali che non chiedono esclusività nei lavori di ricostruzione ma non possono subire di non poter partecipare alle gare di ricostruzione dei propri paesi;
  • il criterio con l’offerta economicamente più vantaggiosa deve essere ristretto in quanto crea lungaggini di valutazione delle offerte tecniche;
  • lo stesso criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa eleva la possibilità di contenzioso consentendo variazioni ai progetti di non univoca interpretazione nella successiva fase esecutiva;
  • le gare su progetto definitivo non accelerano le procedure, il tempo richiesto per la redazione del progetto esecutivo da parte dell’impresa non è inferiore a quello che servirebbe al tecnico incaricato dalla PA, anzi lo scollamento delle fasi crea problemi di continuità progettuale e allungamento di tempi di percorrenza per le approvazioni.

ART. 3 COSA NON HA FUNZIONATO

Le riflessioni qui descritte sono suffragate da un’attenta lettura di quello che si è fin qui visto nel settore appalti di ricostruzione e che hanno interessato perlopiù appalti emergenziali.

Prima di arrivare alle proposte vorremmo descrivere le regole che non anno funzionato per evitare che quanto meno si ripetano gli stessi errori:

  • Evitare mega appalti in favore di piccoli, in tal senso si dovrà favorire l’accesso agli appalti delle piccole medie imprese e si eviterà che grande organizzazioni imprenditoriali si trovino a non riuscire a gestire una moltitudine di piccoli appalti distribuiti in maniera capillare sul territorio, su questo insegnano gli appalti Consip per le casette, dove Arcale è venuta in crisi per mancanza di personale, difficoltà logistiche, non conoscenza dei luoghi.

  • Evitare appalti integrati e/o similari, costituiscono un aggravio alle piccole imprese e alle stesse stazioni appaltanti, gli appalti Invitalia per le venti scuole che dovevano essere ricostruite entro Settembre 2017 sono stato un fallimento, i contenziosi e le varianti ci sono state lo stesso, i tempi sono stati lunghi all’inverosimile. Ci sarebbe poi da discutere dell’opportunità di affidare i progetti così importanti alle Università e della controversa questione della deroga per richiedere i pareri sui progetti in fase successiva alla gara, dove almeno una scuola si è bloccata per dissenso della Sovrintendenza creando un azzeramento della procedura e probabilmente cause risarcitorie con la ditta aggiudicataria.
  • Evitare il restringimento della platee agli inviti alle procedure negoziate con deroghe che impongono 5 – 10 partecipanti, si crea un basso coinvolgimento del mercato e si portano le procedure di gara al massimo ribasso che come noto è causa cronica delle cattive realizzazioni delle opere; portando ad almeno 15 partecipanti e imponendo l’obbligo di esclusione automatica delle offerte si eviterebbe il massimo ribasso e si effettuerebbero selezioni più veloci senza necessità di ricorrere a giustificazioni;
  • Evitare selezioni di operatori economici che non tengano conto dell’idoneità operativa delle imprese. Molte imprese forestiere provenienti dall’esterno dei territori colpiti si sono riversate nei nostri paesi pensando che quel lavoro offerto poteva essere la grande occasione per entrare nell’immenso mercato della ricostruzione. Il più delle volte la realtà è stata un’altra e contraria alle aspettative, queste imprese si sono trovate schiacciate dalla difficoltà logistica di reperire materiali, risolvere il vitto e l’alloggio dei lavoratori, a fronte di queste concrete difficoltà hanno tentato di risolversi girando in toto i lavori, a volte rischiando di infrangere le norme sul subappalto, in altri casi hanno rinunciato, in altri hanno lavorato male in preda a evidenti difficoltà organizzative. Questo fare porta allo sfruttamento della manodopera e alla cattiva realizzazione dei lavori. Per questo dobbiamo entrare in un’ottica di idoneità operativa delle imprese che vorranno cimentarsi nella ricostruzione pubblica. Il mercato delle opere pubbliche di ricostruzione sarà aperto a tutti quelli che avranno capacità e voglia di organizzarsi al meglio.

ART. 4  PROPOSTE

Per quanto descritto si propone di valutare quanto di seguito descritto:

4.1 CRITERIO DI GARA

In armonia con le norme nazionali che stanno sopraggiungendo dovrà favorirsi il criterio dell’offerta solo prezzo evitando lungaggini di valutazione su gare con proposta tecnica oltre che sovraccarico di lavoro per le PMI.

Le gare con offerta economicamente più vantaggiosa dovranno essere impiegate sono il caso di importi sopra soglia comunitaria (5.548.000 euro per i lavori) e situazioni di particolari lavori ma in ogni caso dovrà ricorrersi all’albo commissari Anac in corso di formazione.

4.2 TIPOLOGIA DI GARA E NUMERO DEGLI INVITATI

Dovranno favorirsi, anche elevando l’attuale importo del 1.000.000 di euro, le procedure negoziate attraverso manifestazioni di interesse da attuarsi sulla base dell’idoneità operativa.

La previsione dell’ Ordinanza 56 e altre Ordinanze che riguardavano le opere pubbliche imponevano un numero di  ”almeno 5” invitati per l’effettuazione delle procedure negoziate.

Per le gare solo prezzo che potranno essere impiegate per tutti gli edifici non essenziali dell’ordinanza 56 si dovranno invitare più soggetti così da garantire l’allargamento della platea oltre che l’applicabilità dell’esclusione automatica delle offerte anomale.

Come noto la previsione dell’esclusione automatica salva dai ribassi di aggiudicazione eccessivi e salvaguarda la corretta esecuzione della commessa come del costo personale e della sicurezza.

Il vincolo della previsione dell’applicazione dell’esclusione automatica è necessario e garantisce anche di effettuare gare più veloci e semplificate senza dover ricorrere alla verifica di congruità dell’anomalia.

Fare una gara solo prezzo a 5 operatori comporta gare più lunghe (richiesta spiegazioni offerta) e ribassi eccessivi (non c’è il taglio dell’esclusione automatica).

Questa previsione è fondamentale in quanto impattante positivamente per la corretta esecuzione della commessa.

4.3 SCELTA DEGLI INVITATI

Per le gare, indipendentemente da quale sarà il criterio di aggiudicazione, gli operatori saranno invitati sulla base del principio dell’idoneità operativa che potrebbe essere espressa con i seguenti subcriteri:

  • operatività territoriale: distanza sede legale o operativa dal luogo di esecuzione dei lavori con camerale;
  • operatività temporale: anni di operatività dell’impresa nei luoghi oggetto di esecuzione con camerale;
  • operatività logistica: possesso magazzini, spiazzi, uffici e dormitori operai con contratti di affitto registrati;
  • operatività approvvigionamenti: rete di fornitori di supporto sul territorio dimostrabile con documenti contabili o contratti di cooperazione.

Il sistema non creerà una chiusura del mercato ma attiverà il mondo dell’impresa affinché chiunque voglia partecipare alla ricostruzione dovrà necessariamente organizzarsi garantendo così qualità di organizzazione quanto benessere dei lavoratori.

Questa la giurisprudenza di riferimento sull’idoneità operativa:

  • DETERMINAZIONE ANAC N. 2 DEL 6 APRILE 2011
  • DELIBERA ANAC N. 841 DEL 3 AGOSTO 2016
  • TAR MOLISE, SEZ. I – SENT. 6 NOVEMBRE 2009, N. 700

4.4 MODALITÀ CELEBRAZIONE GARA, INVERSIONE APERTURA BUSTE

Al fine di velocizzare la celebrazione delle gare, per le gare con il criterio di aggiudicazione solo prezzo e tipologia di gara aperta o negoziata dovrà adottarsi il sistema di inversione della cronologia di apertura delle buste così come imposto dall’art. 56 della Direttiva 2014/24/UE.

Si partirà dall’apertura delle offerte economiche e si controllerà la documentazione amministrativa unicamente per l’aggiudicataria, in questo modo le gare richiederanno 1/10 del tempo previsto per le gare tradizionali.

4.5 CENTRALITÀ DELLA VALIDAZIONE DEL PROGETTO

Si porta evidenza dell’importanza che ha il progetto esecutivo per una corretta esecuzione dei lavori anche al fine della prevenzione di qualsiasi forma di contenzioso. Non possiamo rinunciare alla qualità dei progetti per una corretta esecuzione dell’opera per questo si propone di portare massima attenzione alla fase di validazione dei progetti esecutivi deputando questa fase a soggetti di comprovata capacità ed esperienza.

4.6 ASPETTII MOTIVAZIONALI OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA

Prima di tutto ci sarebbe da ricordare che:

  • non possono essere inserite migliorie su lavori integrativi ma solo migliorativi, lo prevede la norma nazionale art. 95 comma 14 bis, troppe amministrazioni si confondono inciampando poi su ricorsi che hanno a che fare con opere non approvate e non validate oltre che a gare a massimo ribasso di fatto;
  • deve prevedersi un punteggio dell’aspetto economico con peso massimo di 5 punti, questo evita massimi ribassi e salva la commessa come il mercato dell’edilizia;
  • deve evitarsi il punteggio sul tempo, le gare impostate sul tempo vengono falsate, spingono l’impresa a offrire tempi improbabili e ad avviare ricorsi e contestazioni da scambiare con proroghe; i tempi certi di esecuzione devono arrivare dal capitolato speciale d’appalto e disciplina delle penali.

L’art. 95 (comma 6) individua un elenco di possibili criteri-base, utilizzabili dalle SA per valutare gli elementi dell’offerta economicamente più vantaggiosa, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto:

a) Qualità, con attenzione a particolari certificazioni (criticità: anticipabile in istanza con certificazione per riduzione cauzione)

b) Possesso Ecolabel per prodotti, in misura pari o superiore al 30% del valore del contratto (criticità: anticipabile in istanza con certificazione per riduzione cauzione)

c) Costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio, con l’obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione.

d) Compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda (sempre connessa a ciclo di vita)

e) L’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto.

f) Il servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica (sempre correlabile al ciclo di vita).

g) Le condizioni di consegna quali la data di consegna, il processo di consegna e il termine di consegna o di esecuzione.

Non sono criteri base ma contribuiscono anche al punteggio

h) Varianti progettuali ai sensi del art. 96 comma 14

i) Criteri premiali ai sensi dell’art. 96 comma 13 rating di legalità, partecipazione microimprese, piccole medie imprese, per i giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione.

Le linee guida ANAC invece suggeriscono altri importanti aspetti:

– Mediante le indicazioni contenute nell’art. 95 viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli.

E ancora

– Limitato deve essere, di regola, il peso attribuito ai  criteri  di natura soggettiva o agli elementi premianti, ad esempio non  più  di 10 punti sul totale, considerato che  tali  elementi  non  riguardano tanto il contenuto dell’offerta ma la natura dell’offerente.

Orbene si potrebbe definire una griglia di punteggi per le gare da aggiudicare con l’offerta economicamente più vantaggiosa che contengano oltre agli opportuni criteri legati all’offerta e discrezionali da chi appalta:

– 5-10  punti di natura soggettiva alle aziende ricadenti nei comuni colpiti per rilancio occupazionale ed  economia, ai sensi delle Linee Guida Anac;

– 5-10 punti sistema di approvvigionamento dei materiali dove viene premiata la filiera corta, ai sensi delle Linee Guida Anac;

– 5-10 punti legati alla riduzione delle emissioni di gas serra legate alla vicinanza della sede dell’impresa alla zona di cantiere, ai sensi dell’art. 95 comma 6 lett. c) su base chilometrica;

– 5-10 punti legati ad una più efficace cantierizzazione dei lavori in connessione alla conoscenza dei luoghi e del sistema socio economico, ai sensi dell’art. 95 comma 6 lett. e);

– 5-10 punti legati alla natura dell’impresa se piccola media, come criterio premiale ai sensi dell’art. 96 comma 13 in qualche modo anche così si favorisce il territorio, si evita l’arrivo di grandi gruppi dall’esterno;

– 5-10 punti legati all’organizzazione aziendale ad “impronta locale”;

– 5-10 punti sul non ricorrere al subappalto (TAR Piemonte N. 00578/2018)

In questo modo, nel rispetto della norma, si riuscirebbe ad agevolare l’azienda con organizzazione prossima al cratere che di fatto garantirebbe una miglior offerta e allo stesso modo non precluderemmo ermeticamente le possibilità di concorrenza.

I punteggi al fine di salvaguardare le imprese locali e la buona realizzazione della commessa dovrebbero avere il seguente allineamento:

offerta tecnica requisiti soggettivi sopra descritti max 10 punti (vedi Linee Guida ANAC)
offerta tecnica requisiti organizzativi sopra descritti max 40 punti
offerta tecnica migliorie tecniche min 45 punti
offerta economica max 5 punti

Importante che sia prevalente l’offerta di miglioria sulle altre (in quanto più legata alla commessa e non alla natura dell’offerente ) che l’offerta economica pesi il meno possibile (per non andare incontro a massimi ribassi di fatto) e che requisiti soggettivi non pesino più di 10 punti come richiesto dalle Linee Guida ANAC.

Nessuna chiusura al mercato ma è necessario favorire l’avvicinamento al territorio delle imprese che vogliano partecipare alla ricostruzione per un discorso di migliore efficienza, benessere dei lavoratori e ricaduta economica sui territori colpiti.

ART. 5  CONCLUSIONI

Crediamo che per complessità di situazioni e repentina evoluzione degli eventi sia necessario come non mai attivare una discussione e un confronto su quelle che saranno le regole per gli appalti pubblici della ricostruzione, solo in questo modo riusciremo a fare della ricostruzione un’occasione per il rilancio economico dei territori e per ricostruire i paesi che i nostri figli meritano.

Purtroppo la rincorsa continua delle norme sulla necessità di dare risposta alle popolazioni colpite non ha fino ad oggi portato al massimo risultato sperabile.

Ringraziamo dell’attenzione e restiamo a disposizione completa per confrontarci sulle tematiche generali e speciali anche organizzando momenti di riflessione aperti sul territorio del cratere.

Per la Rete Renovo, Dott. Paolo Capriotti

Lavori dei piccoli comuni a rischio caos con il nuovo obbligo di affidare le gare alle Province

La norma prevista dal Ddl Bilancio in discussione alla Camera mal si raccorda con le altre previsioni del codice appalti sulle centrali di committenza

Centrali di committenza nel mirino del disegno di legge di bilancio. Nell’articolo 16, comma 4, del Ddl, è infatti contenuta una modifica dell’articolo 37, comma 5, del Codice dei contratti il quale, una volta approvata la manovra, introdurrà da un lato la circoscrizione dell’ambito territoriale di riferimento delle centrali di committenza al territorio provinciale o metropolitano, e dall’altro lato la specifica previsione secondo cui – solamente per gli appalti di lavori pubblici – i comuni non capoluogo di provincia dovranno ricorrere alla stazione unica appaltante costituita presso le province e le città metropolitane: tutto ciò, fino a quando non verrà messo a punto il sistema di qualificazione introdotto dall’articolo 38 del Dlgs. n. 50/2016.

Questa disposizione prenderà dunque il posto dell’attuale versione del comma 5, che rimanda invece all’adozione di un decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri l’individuazione degli ambiti territoriali di riferimento delle centrali di committenza in forma di aggregazioni di comuni non capoluogo di provincia: Dpcm che avrebbe dovuto essere adottato entro sei mesi dall’entrata in vigore del Codice e che, come altri provvedimenti di attuazione, non è mai giunto al suo varo definitivo.

Ma,il testo della modifica, attualmente all’esame del Parlamento, già sembra prestare il fianco ad alcuni dubbi interpretativi, con particolare riferimento al raccordo di tale previsione con le altre norme che riguardano, in particolar modo, la centralizzazione della committenza per i comuni non capoluogo di provincia.

Le regole vigenti
Ad oggi, l’articolo 37, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 riconosce in via generale alle stazioni appaltanti la possibilità di affidare lavori di importo inferiore a 150 mila euro (nonché servizi e forniture al di sotto dei 40 mila euro), a prescindere dal fatto di possedere o no una qualificazione, necessariamente richiesta invece per tutti gli affidamenti di valore superiore a queste soglie. In questi ultimi casi, dunque, le Pa. non qualificate hanno soltanto due alternative per la gestione delle gare: rivolgersi ad una centrale di committenza o aggregarsi ad una o più stazioni appaltanti qualificate.

A questa regola, fanno parzialmente eccezione i lavori di manutenzione ordinaria di importo compreso tra 150 mila e 1 milione di euro (unitamente ai servizi e alle forniture stimate tra 40 mila euro e la soglia Ue). Per queste ipotesi, il comma 2 dell’articolo 37 chiede comunque alle amministrazioni qualificate di utilizzare – seppur autonomamente – gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza (che debbono essere sempre qualificate) e, solo in caso di indisponibilità di tali strumenti, si consente alle stazioni appaltanti di procedere con lo svolgimento di una procedura di gara oppure di operare con una centrale di committenza o mediante aggregazione ad una o più Pa qualificate.

Naturalmente, questo impianto regge, per il momento, sulla base di una disposizione transitoria, vale a dire l’articolo 216, comma 10, del Codice, il quale ha stabilito che, fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione di cui all’articolo 38, i requisiti qualificanti di una Pa sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’anagrafe unica delle stazioni appaltanti (Ausa) istituita presso l’Anac (dall’articolo 33-ter del Dl 179/2012); e quindi, tutte le Pa che risultano iscritte negli elenchi dell’Autorità, si presumono qualificate fino a quando non entrerà a regime il definitivo sistema di qualificazione.

I comuni non capoluogo di provincia
Queste regole generali sono state estese – come specifica poi il comma 4 dell’articolo 37 – anche ai comuni non capoluogo di provincia. Quindi, allo stesso modo, per tali soggetti è contemplata sia la possibilità di agire in maniera autonoma per i lavori di importo fino a 150 mila euro (oltre che per i servizi e le forniture fino a 40 mila euro), sia la contestuale possibilità di utilizzare gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza per evitare gli obblighi di centralizzazione per i lavori di manutenzione ordinaria ricompresi tra 150 mila euro e 1 milione di euro (nonché per i servizi e le forniture tra i 40 mila euro e la soglia Ue). Sono queste infatti le norme che, fino ad oggi, hanno permesso soprattutto agli enti locali minori di provvedere più agevolmente alla gestione della maggior parte dei contratti pubblici, ricorrendo ad esempio al Mercato Elettronico della Pa (Mepa).

Per tutte le altre ipotesi di affidamento, questi soggetti hanno tre alternative: 1) ricorrere ad una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; 2) utilizzare lo strumento unioni, associazioni o consorzi di comuni, che assolvano al ruolo di centrale di committenza; 3) avvalersi della stazione unica appaltante costituita presso le varie province, città metropolitane o gli enti di area vasta.

Gli effetti delle modifiche del ddl di bilancio
In questo contesto, la modifica introdotta con la manovra finanziaria sembra avere un impatto proprio sull’attività dei comuni non capoluogo di provincia.
Dalla lettura della disposizione, si riconosce infatti a tali soggetti la sola possibilità di far ricorso alle stazioni uniche appaltanti costituite presso le province e le città metropolitane che, ad oggi, rappresenta invece una delle alternative presenti nella terna fornita dal comma 4 dell’articolo 37 del Codice.

Pertanto, da questo punto di vista, la futura previsione pone innanzi tutto l’interrogativo se l’utilizzo della stazione unica appaltante costituirà l’unico strumento a disposizione dei comuni non capoluogo di provincia per l’affidamento dei lavori pubblici di importo superiore a 150 mila euro.

Se così fosse, infatti, la modifica rappresenterebbe una deroga alle altre soluzioni rappresentate dalla costituzione di un’unione di comuni o dal ricorso ad altre centrali di committenza piuttosto che ad altri soggetti aggregatori, che avrebbe tuttavia un’efficacia limitata al periodo di «attesa della qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’articolo 38».

Ma, a questo dubbio, si aggiunge soprattutto quello relativo all’ambito di applicazione della modifica, che viene circoscritta genericamente all’affidamento dei lavori pubblici, a prescindere dalla loro base d’asta. Da quest’ultimo punto di vista, infatti, la norma non sembra considerare né che il comma 1 dell’articolo 37 ha fissato una regola generale, che impone ai comuni non capoluogo di provincia di affidare la gara a soggetti centralizzati solo se l’opera da realizzare vale oltre 150 mila euro; né che il comma 2 dell’articolo 37 prevede, per i lavori di manutenzione ordinaria di valore stimato tra 150 mila e 1 milione di euro, l’obbligo di utilizzare autonomamente gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza.

In altri termini, se l’interpretazione fosse corretta, dall’entrata in vigore della legge di bilancio, i comuni non capoluogo di provincia dovrebbero sempre ed in ogni caso – per i lavori pubblici – far ricorso alle stazioni uniche appaltanti istituite presso le province e le città metropolitane, senza considerare quanto già stabilito dai restanti commi dell’articolo 37; mentre, per i servizi e le forniture, resterebbe tutto invariato, dal momento che la norma interessa solo il comparto dei lavori.

Resta il fatto che si tratta di una modifica limitata, in quanto strettamente legata alla messa a punto del sistema di qualificazione, ma i rallentamenti che stanno accompagnando la sua attuazione richiedono probabilmente una norma che, essendo destinata ad essere applicata fino ad una data ancora incerta, non crei difficoltà operative alle stazioni appaltanti a causa dei suoi contenuti a tratti contrastanti con le disposizioni vigenti.

Articolo di Laura Savelli su Edilizia e Territorio del 12/11/2018.