Lavori dei piccoli comuni a rischio caos con il nuovo obbligo di affidare le gare alle Province

La norma prevista dal Ddl Bilancio in discussione alla Camera mal si raccorda con le altre previsioni del codice appalti sulle centrali di committenza

Centrali di committenza nel mirino del disegno di legge di bilancio. Nell’articolo 16, comma 4, del Ddl, è infatti contenuta una modifica dell’articolo 37, comma 5, del Codice dei contratti il quale, una volta approvata la manovra, introdurrà da un lato la circoscrizione dell’ambito territoriale di riferimento delle centrali di committenza al territorio provinciale o metropolitano, e dall’altro lato la specifica previsione secondo cui – solamente per gli appalti di lavori pubblici – i comuni non capoluogo di provincia dovranno ricorrere alla stazione unica appaltante costituita presso le province e le città metropolitane: tutto ciò, fino a quando non verrà messo a punto il sistema di qualificazione introdotto dall’articolo 38 del Dlgs. n. 50/2016.

Questa disposizione prenderà dunque il posto dell’attuale versione del comma 5, che rimanda invece all’adozione di un decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri l’individuazione degli ambiti territoriali di riferimento delle centrali di committenza in forma di aggregazioni di comuni non capoluogo di provincia: Dpcm che avrebbe dovuto essere adottato entro sei mesi dall’entrata in vigore del Codice e che, come altri provvedimenti di attuazione, non è mai giunto al suo varo definitivo.

Ma,il testo della modifica, attualmente all’esame del Parlamento, già sembra prestare il fianco ad alcuni dubbi interpretativi, con particolare riferimento al raccordo di tale previsione con le altre norme che riguardano, in particolar modo, la centralizzazione della committenza per i comuni non capoluogo di provincia.

Le regole vigenti
Ad oggi, l’articolo 37, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 riconosce in via generale alle stazioni appaltanti la possibilità di affidare lavori di importo inferiore a 150 mila euro (nonché servizi e forniture al di sotto dei 40 mila euro), a prescindere dal fatto di possedere o no una qualificazione, necessariamente richiesta invece per tutti gli affidamenti di valore superiore a queste soglie. In questi ultimi casi, dunque, le Pa. non qualificate hanno soltanto due alternative per la gestione delle gare: rivolgersi ad una centrale di committenza o aggregarsi ad una o più stazioni appaltanti qualificate.

A questa regola, fanno parzialmente eccezione i lavori di manutenzione ordinaria di importo compreso tra 150 mila e 1 milione di euro (unitamente ai servizi e alle forniture stimate tra 40 mila euro e la soglia Ue). Per queste ipotesi, il comma 2 dell’articolo 37 chiede comunque alle amministrazioni qualificate di utilizzare – seppur autonomamente – gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza (che debbono essere sempre qualificate) e, solo in caso di indisponibilità di tali strumenti, si consente alle stazioni appaltanti di procedere con lo svolgimento di una procedura di gara oppure di operare con una centrale di committenza o mediante aggregazione ad una o più Pa qualificate.

Naturalmente, questo impianto regge, per il momento, sulla base di una disposizione transitoria, vale a dire l’articolo 216, comma 10, del Codice, il quale ha stabilito che, fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione di cui all’articolo 38, i requisiti qualificanti di una Pa sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’anagrafe unica delle stazioni appaltanti (Ausa) istituita presso l’Anac (dall’articolo 33-ter del Dl 179/2012); e quindi, tutte le Pa che risultano iscritte negli elenchi dell’Autorità, si presumono qualificate fino a quando non entrerà a regime il definitivo sistema di qualificazione.

I comuni non capoluogo di provincia
Queste regole generali sono state estese – come specifica poi il comma 4 dell’articolo 37 – anche ai comuni non capoluogo di provincia. Quindi, allo stesso modo, per tali soggetti è contemplata sia la possibilità di agire in maniera autonoma per i lavori di importo fino a 150 mila euro (oltre che per i servizi e le forniture fino a 40 mila euro), sia la contestuale possibilità di utilizzare gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza per evitare gli obblighi di centralizzazione per i lavori di manutenzione ordinaria ricompresi tra 150 mila euro e 1 milione di euro (nonché per i servizi e le forniture tra i 40 mila euro e la soglia Ue). Sono queste infatti le norme che, fino ad oggi, hanno permesso soprattutto agli enti locali minori di provvedere più agevolmente alla gestione della maggior parte dei contratti pubblici, ricorrendo ad esempio al Mercato Elettronico della Pa (Mepa).

Per tutte le altre ipotesi di affidamento, questi soggetti hanno tre alternative: 1) ricorrere ad una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; 2) utilizzare lo strumento unioni, associazioni o consorzi di comuni, che assolvano al ruolo di centrale di committenza; 3) avvalersi della stazione unica appaltante costituita presso le varie province, città metropolitane o gli enti di area vasta.

Gli effetti delle modifiche del ddl di bilancio
In questo contesto, la modifica introdotta con la manovra finanziaria sembra avere un impatto proprio sull’attività dei comuni non capoluogo di provincia.
Dalla lettura della disposizione, si riconosce infatti a tali soggetti la sola possibilità di far ricorso alle stazioni uniche appaltanti costituite presso le province e le città metropolitane che, ad oggi, rappresenta invece una delle alternative presenti nella terna fornita dal comma 4 dell’articolo 37 del Codice.

Pertanto, da questo punto di vista, la futura previsione pone innanzi tutto l’interrogativo se l’utilizzo della stazione unica appaltante costituirà l’unico strumento a disposizione dei comuni non capoluogo di provincia per l’affidamento dei lavori pubblici di importo superiore a 150 mila euro.

Se così fosse, infatti, la modifica rappresenterebbe una deroga alle altre soluzioni rappresentate dalla costituzione di un’unione di comuni o dal ricorso ad altre centrali di committenza piuttosto che ad altri soggetti aggregatori, che avrebbe tuttavia un’efficacia limitata al periodo di «attesa della qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’articolo 38».

Ma, a questo dubbio, si aggiunge soprattutto quello relativo all’ambito di applicazione della modifica, che viene circoscritta genericamente all’affidamento dei lavori pubblici, a prescindere dalla loro base d’asta. Da quest’ultimo punto di vista, infatti, la norma non sembra considerare né che il comma 1 dell’articolo 37 ha fissato una regola generale, che impone ai comuni non capoluogo di provincia di affidare la gara a soggetti centralizzati solo se l’opera da realizzare vale oltre 150 mila euro; né che il comma 2 dell’articolo 37 prevede, per i lavori di manutenzione ordinaria di valore stimato tra 150 mila e 1 milione di euro, l’obbligo di utilizzare autonomamente gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza.

In altri termini, se l’interpretazione fosse corretta, dall’entrata in vigore della legge di bilancio, i comuni non capoluogo di provincia dovrebbero sempre ed in ogni caso – per i lavori pubblici – far ricorso alle stazioni uniche appaltanti istituite presso le province e le città metropolitane, senza considerare quanto già stabilito dai restanti commi dell’articolo 37; mentre, per i servizi e le forniture, resterebbe tutto invariato, dal momento che la norma interessa solo il comparto dei lavori.

Resta il fatto che si tratta di una modifica limitata, in quanto strettamente legata alla messa a punto del sistema di qualificazione, ma i rallentamenti che stanno accompagnando la sua attuazione richiedono probabilmente una norma che, essendo destinata ad essere applicata fino ad una data ancora incerta, non crei difficoltà operative alle stazioni appaltanti a causa dei suoi contenuti a tratti contrastanti con le disposizioni vigenti.

Articolo di Laura Savelli su Edilizia e Territorio del 12/11/2018.

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