Gli ultimi anni sono stati caratterizzati da un ampio e controverso dibattito che ha riguardato la possibilità per la PA di poter affidare delle prestazioni intellettuali a costo zero.

In particolare il Consiglio di Stato, Sez. V, con la Sentenza n. 4614 del 3 ottobre 2017, si è pronunciato favorevolmente sul caso Catanzaro e la possibilità in capo alla pubblica amministrazione di procedere a pubblicare un bando di gara con conferimento di incarichi professionali tecnici a titolo gratuito.

Il Consiglio di Stato ha affermato che l’incarico a titolo gratuito non si pone in contrasto con il principio della onerosità degli appalti pubblici e che anzi la gratuità della prestazione giova alla salvaguardia ed al contenimento della spesa pubblica ed equipara l’incarico gratuito ad un contratto di sponsorizzazione con un’evidente utilità per il professionista che può usare promozionalmente l’immagine della prestazione offerta al pubblico.

Al che le professioni tecniche, e non solo, hanno tutte mostrato profonda disapprovazione sostenendo che tale condizioni denigra pesantemente la professionalità e altera il mercato dei servizi intellettuali, hanno impugnato alcuni bandi ma si sono visti sbattere la porta in faccia dai giudici amministrativi (CdS, Tar Lazio e altri).

Tutti hanno ragionato sulla plausibilità dell’accaduto in termini di equo compenso ma in pochi hanno tentato di ragionare sulla legittimità delle pretese in base ai principi ispiratori della disciplina contrattualistica pubblica e in base al principio di buona fede dell’azione amministrativa.

Sappiamo per certo che quando una commessa viene posta a base di gara, sia essa lavoro, bene o servizio, deve essere stimata in maniera analitica valutando il monte ore effettivo impiegato per i servizi in genere, oppure tenendo conto del Decreto Parametri per i servizi tecnici, o di prezziari aggiornati per i lavori.

La prestazione posta a base di gara deve essere congrua al prezzo medio di mercato così da poter evitare lo sfruttamento delle imprese e del suo personale.

In altri termini la stessa nozione di serietà dell’offerta, nell’ambito del subprocedimento di verifica di congruità delle offerte anomale, ci conferma che in via ordinaria un’offerta per non essere esclusa dalla gara deve dimostrare il benché minimo utile per l’impresa.

Quindi, in via ordinaria, in quanto sussiste l’obbligo di porre a base di gara un valore di mercato medio e in quanto l’offerta per essere attendibile e congrua deve dimostrare un utile anche minimo, possiamo affermare con assoluta certezza che appalti  a costo zero non possono esistere.

In linea generale questo è!

Ci sono tuttavia delle possibilità per la PA di realizzare delle commesse con spesa a totale carico del privato, non prendiamo in considerazione schemi concessori dove l’aggiudicatario si remunera con la gestione della cosa realizzata e non esegue quindi gratuitamente.

Si tratta delle possibilità contenute nei seguenti articoli del D. Lgs. 50/2016 che riguardano delle fattispecie molto interessanti:

  • Art. 19 _ Contratti di sponsorizzazione: per cui un operatore con idonei requisiti realizza lavori, beni o servizi per la PA in  cambio di un ritorno di immagine;
  • Art. 20 _ Opera pubblica realizzata a spese del privato: per cui un operatore con idonei requisiti realizza un’opera pubblica per la PA in cambio di nulla, per solo atto di liberalità.

Solo l’opera pubblica può essere realizzata gratuitamente senza vincoli (parliamo di lavori) questo proprio per la definizione dell’art. 20, vediamo allora di capire i requisiti che sussistono per l’art. 19 che è l’unica chance della PA di acquisire gratuitamente delle prestazioni tecniche o sevizi intellettuali che si voglia dire.

Per “sponsorizzazione” si intende, nella più comune accezione linguistica del termine, il finanziare un’attività a scopi pubblicitari. Il termine trae origine dal latino “sponsor, sponsoris” ovvero garante, padrino e dall’inglese “sponsor” ovvero colui che finanzia un’attività allo scopo di ricavarne pubblicità per i propri prodotti.

Il contratto di sponsorizzazione è invece un contratto atipico che viene ricondotto nella fattispecie della vasta categoria dei contratti di pubblicità dai quali però si differenzia. Infatti nei contratti di pubblicità oggetto del negozio è la mera diffusione diretta di un messaggio finalizzato a promuovere le vendite di un determinato bene o servizio, nella sponsorizzazione, invece, il messaggio trasmesso non consiste nell’esaltazione della qualità del prodotto o del servizio di un’impresa, ma si realizza invece nella divulgazione del segno distintivo dello sponsor.

Per quanto detto, le amministrazione che vogliono tentare il colpaccio dell’affidamento del servizio tecnico a costo zero dovranno obbligatoriamente incardinare la procedura nel novero delle sponsorizzazioni, non si tratta mai quindi di appalto a costo zero ma di contratto di sponsorizzazione che è un’altra cosa.

A questo punto mi viene in mente una recente sentenza del Consiglio di Stato che ribadiva il principio per cui il compenso di un tecnico non può essere simbolico perché viene leso il decoro professionale, era il caso di un tecnico partecipante ad una commissione giudicatrice per l’affidamento di un appalto pubblico che veniva pagato con 200 euro complessive per sette sedute di commissione (sentenza 4780/2018).

Attenzione, non deve suonare strano se da una parte il Consiglio di Stato ci dice che il professionista può lavorare a zero euro e dall’altra ci dice che non può lavorare a un prezzo simbolico.

E’ proprio qui che volevamo arrivare.

Nel bilancio degli interessi non pesano solo gli euro pagati o risparmiati dalla PA, deve essere considerato anche il ritorno di immagine, l’eventuale valore pubblicitario della paternità della prestazione offerta.

Si presenta perciò la necessità di stimare il valore della sponsorizzazione contropartita alla prestazione effettuata, tale bilancio deve essere effettuato perché da un verso l’amministrazione rischia di svendere un grande ritorno di immagine dall’altro rischia di arricchirsi indebitamente di una prestazione che non avrà un equivalente ritorno di immagine.

Facciamo alcun esempi per capire.

Se mi proponessero di offrire un mio progetto per un nuovo obelisco in piazza del popolo a Roma probabilmente accetterei di lavorare senza retribuzione economica, progettare un obelisco non dovrebbe richiedere troppo tempo e di certo avrei un grande ritorno di immagine vista l’importanza dello scenario.

Il Comune di Roma ci perderebbe, ci sarebbe uno sperpero di potenziale economico che poteva concretizzarsi in un importante ritorno monetario molto maggiore al valore dello scadente progetto regalato.

D’altro canto, come il Comune di Roma non può svilire il potenziale pubblicitario di un’operazione del genere non si può pensare che si chieda all’inverso una prestazione complessa per un ritorno irrisorio di immagine.

Si fa presto a dire prestazioni a costo zero ma non è così.

A parere di chi scrive,  in ottica di non sperperare denari e non  creare azioni distorsive nel mercato, la pubblica amministrazione in caso di sponsorizzazioni deve effettuare una stima precisa della prestazione che vuole ricevere e della contropartita di immagine che concederà, non sono plausibili sommarie semplificazioni.

La difficoltà potrebbe essere quella di stimare il valore di immagine, cosa non semplicissima, ma che deve essere fatta, deve ricondursi tutto ad un valore monetario anche perché il bilancio potrebbe non essere a zero, per tornare al caso di prima, nel mio progetto per l’obelisco, potrebbe essere che oltre ad offrire il mio progetto dovrei mettere qualche decina di migliaia di euro per portare ad equilibrio l’operazione.

Verrebbe fuori allora ad esempio che nel caso Catanzaro, in cui il comune ha bandito la gara d’appalto per la redazione del piano regolatore per la simbolica cifra di un euro, l’amministrazione si sia indebitamente arricchita alle spalle di un ignaro professionista che ha creduto in un ritorno di immagine proporzionato ma che mai ci sarà (manco si fosse trattato del PRG di Parigi).

Ultima ma non meno importante questione riguarda i vincoli deontologici che caratterizzano la pubblicità professionale, quasi tutti gli ordini hanno con i propri regolamenti imposto che la pubblicità può essere effettuata a particolari condizioni e che in ogni caso  la stessa non può denigrare la professione.

Lavorare gratuitamente, senza un ritorno in soldi e/o in pubblicità e/o crescita curriculare, denigra la professione e l’intelligenza dell’essere umano aggiungerei, per questo i professionisti deontologicamente non possono regalare nulla e sotto questo punto di vista le amministrazioni non possono provarci.

Se le professioni organizzate volessero in qualche modo evitare le spiacevoli situazioni per cui la prestazione non solo non trova un corrispettivo economico ma nemmeno di immagine dovrebbero pretendere che le amministrazioni stimino attentamente i bilanci delle operazioni di sponsorizzazione mentre dovrebbero imporre ai propri iscritti di non partecipare ad iniziative che non trovano una giusta rispondenza di compenso materiale o immateriale a pena di sanzioni disciplinari.

Perchè sponsorizzare è un conto, scroccare è un altro.

Tutta questa vicenda ci dice che l’equo compenso del professionista, del resto, può essere un equivalente giusto in denaro ma anche di qualsiasi altro bene (la crescita curriculare, un appartamento in permuta, soldi, l’astrusa immagine o un quarto di bue) la cosa che conta è che il valore del bene corrispettivo deve essere equo alla prestazione, non può esserci sproporzione perché a quel punto la pubblica amministrazione non agisce in buona fede mentre il tecnico lede il decoro della professione.

Per concludere un’ultima riflessione sulla vicenda Catanzaro, vista la mastodontica sproporzione tra prestazioni e ritorni di immagine, si potrebbe credere  che tutta l’operazione sia solo stata un’elusione per superare la gara di affidamento dei servizi tecnici, forse tra qualche anno si potrebbe scoprire che i tecnici benefattori e la politica accorta a risparmiare erano d’accordo con i costruttori che finanziavano sotto banco,  a suon di soldoni, il lavoro del tecnico loro uomo, per mettere le mani sulla città.

E’ tutto.

Arch. Paolo Capriotti

© Riproduzione riservata Capriotti Appalti Solutions

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